李志文 吕琪
大连海事大学法学院
2015 年3 月,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》( 以下简称“一带一路”规划) ,提出了构建海陆国际大通道的框架思路,将海陆运输通道建设作为一项重要的规划内容。而多式联运正是借助于公路、铁路、海上或航空等两种或两种以上运输方式形成的一体化运输,实现运输过程低成本与高效率的统一。“一带一路”战略下海陆通道建设必将助力于多式联运的发展,推动我国与“一带一路”沿线国家经济一体化新格局的形成,但海陆国际大通道建设不仅需要设施建设,更需要完善的法律保障。目前我国多式联运立法并未形成统一的规范体系,无法满足多式联运发展的现实需求。因此,在“一带一路”战略实施的背景下,探讨我国多式联运立法的完善,提出可行的立法建议,具有现实意义。
一、“一带一路”战略下多式联运发展的新机遇
多式联运作为运输结构优化所形成的一种高级运输组织形式,适应了“一带一路”战略下发展海陆运输对革新运输方式以提升运输效益的要求。而“一带一路”战略下海陆运输发展的总体布局和具体规划为多式联运的发展创造了良好的软硬件环境,有助于消除多式联运环节中的阻碍因素,推动多式联运实现从规模到形式的升级,为多式联运发展提供了广阔的空间。
( 一) 多式联运契合了“一带一路”战略下海陆运输发展规划
“一带一路”规划中提出要“共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国- 中亚- 西亚、中国-中南半岛等国际经济合作走廊,在海上以重点港口为节点,共同建设通畅安全高效的运输大通道”。因此,发展多式联运是“一带一路”战略下海陆运输通道建设的应有之义,是海陆运输发展的内在要求与必然选择。
其一,多式联运能够协调海运及陆运等多种运输方式,促进“一带一路”战略下海运及陆运的融合发展。建设海陆运输通道不仅要求分别打通海上和陆上的运输通道,还要求加强运输枢纽建设,发挥沿线城市的节点功能,有效衔接以海上运输为核心的“一路”与以陆上运输为重点的“一带”,多式联运正是联通海运通道与陆运通道的纽带。通过海陆枢纽的建设,发展以海陆联运为重点的多式联运,能够使海上运输通道与陆上运输通道有机衔接,使“一带”与“一路”形成更加紧密的整体。
其二,多式联运最大化地实现了运输的合理化,符合“一带一路”战略下对运输效益的要求。海陆运输通道的建设不仅是运输基础设施的建设,还要求对运输方式和运输结构进行优化,促进国际运输更加便捷、高效和经济。“一带一路”沿线国家既有内陆国家,也有沿海国家,在运输过程中必然会涉及到多种运输方式的联合运输,只有实现运输一体化,才能够保证运输效益的最大化。多式联运强调运输过程的无缝衔接,在提升运输效率、节约运输成本、提高运输管理水平等方面具有显著优势,有助于促进区域国家间运输通道的通达,代表了“一带一路”战略下海陆运输发展的一个重要方向。
( 二) “一带一路”战略为多式联运发展提供了契机
“一带一路”战略不仅会带动多式联运规模扩大,也将促进多式联运的形式的变革,使传统的以海铁联运等海陆联运为核心的多式联运形式日臻完善,推动新的多式联运形式如江铁联运、空铁联运的兴起,为多式联运发展提供新的契机。
首先,“一带一路”战略下交通基础设施联通将为多式联运发展奠定基础。“一带一路”规划中提出沿线国家“共同推进国际骨干通道建设,逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络”,将各国国内运输网络相互连通形成国际运输网络,使国际多式联运具备了硬件基础。而针对“一带一路”沿线国家众多、基础设施技术标准上存在一定差异的现状,“一带一路”规划要求“加强沿线国家加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接”,也为实现多式联运标准和技术层面的统一提供了可能,提高了多式联运过程的无缝衔接和一体化程度。
其次,“一带一路”战略下铁路班列与海运航线的调整将为多式联运创造条件。响应“一带一路”海陆运输发展的要求,铁路部门以满足零散货物快捷运输和发展集装箱运输为重点,于2015 年7 月1 日起实施了新的铁路运行图,优化了中欧班列、中亚班列运输组织,并增设班列。随着21 世纪海上丝绸之路沿线新港口的开放以及国家间合作交往的深入,我国各港口也开辟了新航线。铁路班列的优化和调整以及新航线的开辟,构建了新的海铁联运的通道,使海铁联运的规模进一步扩大,促进了多式联运结构的优化。
最后,“一带一路”的政策规划为多式联运发展提供了支持。多式联运本身是海陆运输通道建设中必不可少的环节,其发展直接或间接地受益于“一带一路”战略下为海陆运输发展提供的扶持性政策。“一带一路”规划中要求的“推进建立统一的全程运输协调机制,促进国际通关、换装、多式联运有机衔接,逐步形成兼容规范的运输规则”,直接对国际多式联运的发展提供了战略性指导。而规划中强调的促进沿线各国的信息化合作,也有助于消除多式联运过程中信息交换与共享的技术性障碍。
二、“一带一路”战略下多式联运立法的需求
“一带一路”战略下发展海陆运输对多式联运立法的需求包括了国际立法和国内立法两个层面。多式联运的国际立法指的是适用于“一带一路”沿线国家间的国际统一法如多式联运的两个单证规则,以及多边协定如东盟调整成员国多式联运的框架协议等; 多式联运国内法是“一带一路”沿线各国有关多式联运的国内法,尤其是有关国际货物多式联运的法律规范。
( 一) “一带一路”战略下多式联运国际立法的需求
“一带一路”海陆运输经过地域广阔,参与国家众多,各国的经济发展水平不同,法律制度规范也存在差异。运输法律制度的差异,尤其是运输规则和运输标准的差异,会阻碍多式联运的发展。例如,铁路轨距的不同带来的货物换装问题,会影响货物运输的效率和质量; 市场准入标准的不同,使多式联运经营人组织国际多式联运时受到限制; 多式联运经营人责任制度的不同,对索赔和法律适用造成困难等等。多式联运国际立法的优势是能够有效消除“一带一路”沿线国家间由于法律制度差异而产生的不必要的阻碍,统一法律适用,避免产生法律冲突。因此,“一带一路”战略下,通过国家间的沟通和协商,就多式联运过程中的标准、规则以及制度等建立统一的多式联运法律规范和规则必不可少。
( 二) “一带一路”战略下多式联运国内立法的需求
国际公约不同于一国的国内法,其自身即带有一定的局限性,比如目前生效的多式联运国际统一法仅有两个不具有强制效力的多式联运单证统一规则,区域性的多边协定受制于国家意志仅侧重于法律框架设定而缺乏过细的规定,这些均使多式联运国际立法的作用受限。因此,多式联运国际立法不能取代多式联运的国内法。“一带一路”战略下促进多式联运的发展,更重要的是健全多式联运国内立法。多式联运国内立法主要是从多式联运法律秩序的建立和维护的角度对“一带一路”战略做出回应,通过规范多式联运市场机制、多式联运民商事法律关系以及提供争端解决路径,为“一带一路”战略下的多式联运发展提供法律保障。
首先,“一带一路”战略要求多式联运国内立法引导多式联运市场秩序的建立。多式联运市场的规范化对整个海陆运输市场的稳定有序有着十分重要的意义。“一带一路”战略下,我国国家政策体现出了前所未有的开放姿态,市场自由化的程度大大提高,对多式联运市场培育、激励和规范法律机制建立的需求更加迫切。从法律层面对多式联运经营人,尤其是国际多式联运经营人的资质要求和相关责任等内容加以规范,建立和维持有序的多式联运服务市场,能够充分发挥多式联运经营人对物流资源的整合作用,提升物流运输企业竞争力,从而扩大多式联运规模。
其次,“一带一路”战略要求多式联运国内立法明确多式联运合同下的权利义务关系。“一带一路”战略使多式联运进一步发展,参与到多式联运法律关系中的当事方也趋于复杂,当事人的权利义务不明确会对责任确定、风险分担等问题产生影响,从而导致纠纷产生,不利于多式联运的开展。健全的多式联运法律制度能够梳理多式联运中相关的法律关系,保障当事人的合法权益,推动行业的健康发展。
最后,“一带一路”战略要求多式联运国内立法为多式联运产生的争议解决提供法律依据。“一带一路”战略下,多式联运多为国际运输,产生的纠纷以涉外民商事纠纷为主。国际多式联运争端可以通过仲裁或诉讼途径解决,仲裁中的法律适用以当事人约定加以确定,而诉讼中的法律则主要适用通过冲突规范等国际私法规则指向的国内法,但无论采用何种争端解决方式都必须明确法律适用的问题。由于目前国际多式联运并不存在具有拘束力的国际公约,国际多式联运纠纷解决的法律适用仍以国内法为主导。
三、“一带一路”战略下我国多式联运立法的建构思路
“一带一路”战略不仅为多式联运的发展带来了新机遇,也带来了实践中的新问题,使多式联运的立法完善成为一个迫切的命题。多式联运立法建构并不是从无到有的创造性立法,考虑到我国目前经济发展需求和立法现状,以最具立法效益的方式弥补法律空白与滞后是一个适宜的选择。因此,我国多式联运立法的建构必须建立在对立法现状与实践之间差距的充分认识之上,顾及现实的立法条件,对多式联运立法的模式选择和具体制度设计进行全面的考虑。
( 一) 我国多式联运立法现状与现实需要之间的差距
首先,现有的多式联运立法较为分散,不利于实践中的法律适用。我国调整多式联运民商事法律关系的法律依据主要是《合同法》与《海商法》,有关多式联运行政管理规范则分散在《海运条例》、《国际货运代理业管理规定》及其《实施细则》等行政法规和规范性文件中。在多式联运合同的法律适用上,《合同法》对多式联运合同提供统一适用的一般原则,《海商法》则是针对海运与其他运输方式相结合的特殊多式联运合同进行调整,二者属于一般法与特殊法的关系,却没能形成互为补充的体系,甚至存在矛盾,使实践中的法律适用产生困难。在行政管理规范上,不仅多为层级较低的规范性文件,且皆非专门针对多式联运市场主体制定,制定机关也不尽相同,导致具体规定上多有冲突,无法为实践中规范多式联运市场秩序及多式联运经营行为提供有效的指引。
其次,现有多式联运法律制度缺失,无法解决“一带一路”战略下多式联运发展中的实践问题。我国现有多式联运立法不仅没有统一多式联运市场主体,也没有针对多式联运市场的运行形成统一的管理规范。《海商法》和《合同法》主要着眼于对多式联运经营人责任制度的调整,规定都较为原则和简单,对于其他如单证制度、保险、时效等问题无一涉及,对多式联运当事人的其他权利义务以及之间的关系也都没有关照。“一带一路”战略实施后,多式联运的规模将进一步扩大,包括外资等经营主体在内的更多经营人将进入市场,缺乏必要的市场调整规范可能会给市场秩序带来危害。对多式联运当事人权利义务关系调整不足将导致实践中纠纷易于产生,不利于多式联运的开展。
再次,多式联运现有立法适用范围无法涵盖“一带一路”下多式联运的各种形式。《海商法》是调整国际货物多式联运最主要的法律之一,其将多式联运合同限定为“多式联运经营人以两种以上的不同运输方式,其中一种是海上运输方式,负责将货物从接收地运至目的地交付收货人,并收全程运费的合同”,对于不包含海运的多式联运合同则无法予以调整。“一带一路”发展海陆运输,除了强调海铁联运之外,优化陆上运输结构也是重要内容,不同陆上运输方式构成的多式联运也应当纳入法律的调整范围中。而在我国现有的立法下,却只能适用《合同法》的一般规定,不能满足现实法律需要。沿海港口在连接“一带”与“一路”上发挥了关键作用,《海商法》对沿海运输的排除适用,限制了连接21 世纪海上丝绸之路与亚欧大陆桥之间沿海地区多式联运的法律适用。
最后,多式联运现有法律规范与国际法律实践脱轨,不利于“一带一路”战略下运输业的整体发展。《合同法》对多式联运进行了一般性的规定,但其中一些内容与国际立法实践存在一定的冲突。例如《合同法》为承运人和多式联运经营人规定了严格责任制,而国际上通行的承运人责任基础为“推定过错”。这种更加严格的规定不仅使我国的多式联运经营人要比国外的多式联运经营人承担更多的责任,而且给我国运输业带来了不必要的大成本支出。在法律适用原则上,1980 年的《国际货物多式联运公约》与UNCTAD/ICC的《多式联运单证统一规则》都采用了“修正的统一责任制”,而我国现有立法均采用“修正网状责任制”。“修正的网状责任制”注重风险分担,但无法保证对货物索赔的可预见性。风险分担虽然在运输中十分重要,而法律制度的不稳定性和索赔的不确定性使当事人无法事先通过合理手段转移风险,不利于多式联运业的可持续发展。
( 二) 我国多式联运立法模式的选择
目前,我国学界对多式联运的研究较少从立法论上论证多式联运法的构建,只是在完善具体制度和法律适用的建议中间接地涉及到该问题,主要有以下三种思路:
其一,修改和完善《合同法》或《海商法》中的相关规定,即在《合同法》“运输合同”一章中多式联运现有规定的基础上,增加多式联运的特别规定,尤其是多式联运经营人民事权利与义务的内容,使之真正能够成为解决多式联运实践问题的专门法律。而海商法学者则较多偏向于在《海商法》的修改中完善多式联运的法律规定,将多式联运作为《海商法》修改的重点研究内容之一。
其二,统一运输法律制度以实现多式联运的立法目标。该观点认为阻碍多式联运发展的因素在很大程度上来自于运输法律的不统一,对此应尽可能将不同运输方式的法律统一化,为各种不同货物运输方式制订一套相同的法律规则,适用于国内的公路运输、铁路运输、内水运输、航空运输和管道运输等,消除因法律制度差异而导致法律适用的争议,无需特别再对多式联运进行法律调整。
其三,整合现有法律中对多式联运的相关规定,结合多式联运的立法需求,制定多式联运单行统一法,即将《海商法》和《合同法》中有关国际多式联运的内容集中起来,协调其中矛盾的地方,参照1980 年《国际货物多式联运公约》及各国有关多式联运的立法,结合我国国际多式联运的具体情况,制定一部具有中国特色的多式联运法。
以上三种思路各有其合理性,但也或多或少地存在局限。在《合同法》与《海商法》的基础上进行修改,虽然可以充分利用现有的立法条件,却仍然难以克服因法律属性的限制而无法对多式联运进行全面规定的缺陷; 统一运输法律制度代表了运输法的发展方向,却不符合我国多式联运立法的现实条件和现实需求; 参照国际货物多式联运的国际统一法制定多式联运单行法的想法是可取的,然而其仅强调国际多式联运较为狭隘。因此,笔者认为制定一部涵盖国际和国内货物运输的多式联运统一法是较为可行的方案。
首先,从多式联运立法的定位出发,需要对多式联运统一立法。多式联运并非单式运输的简单组合,多式联运法律制度虽然与单式运输法律制度有着密切的联系,但是属于独立的法律制度。各单式运输的法律制度之间的差异是明显的,不仅体现在承运人的责任制度上,单证、保险等其他法律制度都各自适用不同的规则。不同的运输方式纳入到多式联运的框架之下,各方当事人之间的关系超越了原有的单式运输法律关系而变得更为复杂,从单式运输体系内部进行调整适应多式联运组织形式,很难完全规范多式联运活动。因此,多式联运法不仅需要明确不同运输法律制度并存的情况下当事人的法律适用问题,还需要对多式联运经营市场、单证制度、多式联运经营人与相关合同当事人的权利义务关系进行特别规定。上述问题无论是在单式运输法中进行协调性规定,还是在《合同法》或《海商法》中以有限的法律条文对法律适用作出安排,都是无法解决的。
其次,多式联运的立法需求要求对多式联运进行统一立法。多式联运立法存在两个方面的立法需求,一是对多式联运市场主体的培育和对市场秩序的规范,二是对多式联运合同下当事人权利义务关系的调整,这决定了多式联运立法必须兼顾对多式联运市场主体的行政监管与对多式联运当事人权利义务的平衡。而如何安排多式联运公法性质规范与私法性质规范是多式联运立法中的一个重要问题。在目前多式联运行政管理法律规范缺位、民商事法律规范局限的情况下,制定多式联运单行统一法,同时调整多式联运行政管理法律关系与多式联运民商事法律关系,是对多式联运发展过程中对法律的需求的充分回应。
再次,立法资源的有限性使多式联运统一立法成为最优选择。我国现有多式联运法律法规除了自身规定的不完善外,彼此之间还存在一定的矛盾和冲突,一些领域中尚存在法律制度的缺失。因此,在建立多式联运法律制度的同时存在着修改法律和制定法律两方面的需求,而一一对各法规进行协调所耗费的立法时间和立法资源都相当可观。由于主导制定和修改法律的部门不同,还可能导致规定内容上的重叠和交叉,不同法律法规之间的冲突也可能无法消弭。在立法资源有限的情况下,进行多式联运统一立法一方面可以有效避免重复立法或立法真空,另一方面也消除了法律法规之间的冲突,大大节约了立法成本。从法律的可操作性角度出发,多式联运统一立法能够对多式联运中的相关问题进行统一规范,具有条理清晰、层次分明的优势,便于实践中具体的法律适用。
最后,“一带一路”沿线国家的多式联运立法为我国制定单行统一的多式联运法提供了借鉴。以一部法律或法律性文件对多式联运进行统一规范,这在“一带一路”周边国家或地区得到了一定的运用,如东盟国家间的多式联运受到2005 年颁布生效的《东盟多式联运框架性协议》的调整,该协议对多式联运合同法律关系和多式联运经营人的市场准入等进行了基本规范。印度、泰国等国家则是通过了国内单行立法,同时规范了多式联运民商事法律关系和行政监管法律关系。虽然我国的多式联运立法不能直接照搬国外立法例,但这些区域组织和国家的相关立法仍然能够为我国多式联运统一立法提供有益经验,奠定我国多式联运单行统一立法的可行性基础,为法律框架构建和制度规范提供参考。
( 三) 多式联运法的性质定位
目前我国制定多式联运法宜定位为以调整多式联运民商事法律关系为主的私法性质的法律,同时从满足多式联运现实需求的角度,考虑到立法资源的有限性,也可对多式联运经营人准入和监管等公法性内容进行必要的调整,将其纳入其中并不改变多式联运法的法律属性。
首先,从维护的利益来看,多式联运法应侧重于保护多式联运当事人的利益。维护多式联运合同下当事人的合法权益是多式联运法的主要立法目标,但需要注意的是,个人利益、社会利益与国家利益往往是交织在一起的,个人利益可以促进和维护社会利益与国家利益,而国家利益可以间接保障个人利益与社会利益。多式联运法通过对多式联运经营人的界定,一方面维护了多式联运市场秩序,另一方面也明确了多式联运市场主体,保护了相对人及其他市场竞争主体的利益。从这个角度看,多式联运法中对多式联运经营人的行政管理规范与整个多式联运法所维护的利益具有一致性,并不会影响多式联运法的整体定性。
其次,从调整对象出发,多式联运法侧重于调整平等民事主体之间的合同法律关系。规范多式联运相关当事人的多式联运合同是多式联运法的主要内容,对多式联运经营人资质认定和许可等具有行政监管性质的法律规定虽然属于公法性质的规范,但并不会影响多式联运法的私法性质。多式联运经营人制度不仅与确定和规范多式联运合同法律关系下的主体有着密切的联系,而且也是多式联运合同下当事人合法权益的重要保障方式。
最后,从调整方式上看,多式联运法以任意性的规范为主。多式联运法主要通过任意性规范确认多式联运当事人在多式联运过程中的权利义务关系,对多式联运合同法律关系进行调整,体现出了自由原则。出于现实需要,对多式联运经营人的资质确定、当事人的权益保护等采用强制性的调整方式,仅仅是为了实现多式联运法的功能性目的。由于法律所保护的利益是不变的,仍然是以多式联运合同当事人的合法权益为主,并不会改变多式联运法的私法性质。
( 四) 多式联运法的框架构造
多式联运立法在框架结构上主要分为总则与分则两部分。总则针对多式联运法的一般性问题进行规定,分则则对多式联运相关法律制度作出详细规定。
具体而言,总则部分应当规定以下几个方面的内容: 一是多式联运法的立法目的,指出多式联运法是为了保障多式联运当事人的合法权益,规范多式联运市场秩序,促进多式联运行业持续健康发展而制定。二是多式联运法适用范围。确定多式联运行为是多式联运经营人以两种或两种以上的运输方式,将货物从接收地运至目的地交付收货人的运输行为,将多式联运法限定为规范货物多式联运,并同时适用于国内和国际货物多式联运。三是多式联运主体,包括多式联运经营人及履约方。同时,为了避免法律性质的混乱,多式联运法对多式联运经营人主要规定市场准入和许可的条件,而不对其服务质量、安全标准、环保标准等技术性规范做规定。在我国境内从事多式联运的经营人必须取得相应的经营许可,具体的资格条件以及程序要求可由主管机关制定。四是指明多式联运的主管机关及权限。
分则部分涉及多式联运的具体法律制度,主要围绕着多式联运的民商事法律制度进行规范。第一是对多式联运合同的规定,对合同的当事人、合同的订立条件、合同的效力以及合同与运输单证的关系等予以规范。第二是对多式联运单证的规定,包括多式联运单证的可流通性、多式联运单证的签发、多式联运单证以及多式联运单证的证据效力等内容。第三是对多式联运经营人的责任的规定,确定多式联运经营人的统一责任制,统一规定多式联运经营人的责任期间、责任基础、赔偿责任限制,同时明确履约方的赔偿责任以及其与多式联运经营人之间的追偿原则。第四是规定托运人责任,主要是托运人的赔偿责任以及危险货物等特殊货物托运的额外责任。第五是规定索赔与诉讼的规则,主要是灭失、损坏或迟延交付的通知、诉讼时效、管辖以及仲裁的相关规范。
四、结语
“一带一路”战略的实施推动了我国与亚、欧、非国家之间更加密切的经贸往来,多式联运尤其是国际多式联运也将由此焕发出蓬勃的生机,与此同时也要求法律为多式联运的发展提供更好的保障。因此,在“一带一路”战略实施的背景下探讨我国多式联运立法的构建具有现实的必要性和迫切性。目前国际上对多式联运立法并没有形成统一的立法模式,也不存在生效的国际统一立法,我国多式联运立法的建构应当基于我国多式联运发展的实践需要,更好地为“一带一路”战略下海陆运输建设提供支持。在“一带一路”战略的实施对法律需求日益增长的情况下,我们应当加快对我国多式联运立法的理论研究,并尽早将多式联运立法提上日程。
注释
(1)《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,http://world.people.com.cn/n/2015/0328/c1002-26764633.html,访问日期:2015年10月29日。
(2)多式联运包括了货物运输和旅客运输两方面的内涵,但基于多式联运的实践发展和现实需求,本文讨论的多式联运仅指货物多时联运。
(3)《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,http://world.people.com.cn/n/2015/0328/c1002-26764633.html,访问日期:2015年10月29日。
(4)《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,http://world.people.com.cn/n/2015/0328/c1002-26764633.html,访问日期:2015年10月30日。
(5)《7月1日全国铁路实行新的列车运行图》,http://www.china-railway.com.cn/xwdt/jrtt/201505/t20150525_48690.html,访问日期:2015年10月31日。
(6)《中华人民共和国海商法》第102条。
(7)杨运涛:《国际货物多式联运法律关系研究》,对外经贸大学2006年博士学位论文,第102页。
(8)杨运涛:《国际货物多式联运法律关系研究》,对外经贸大学2006年博士学位论文,第101页。
(9)陈玉梅:《对我国多式联运中承运人立法完善的若干思考》,载《求索》2010年第8期,第160页。
(10)杨运涛:《国际货物多式联运法律关系研究》,对外经贸大学2006年博士学位论文,第101页。
(11)2005 ASEAN FRAMEWORK AGREEMENT ON MULTIMODAL TRANSPORT,http://www.aseansec.org/17877.pdf,访问日期:2015年12月1日。