姜景玲 汪健
交通运输部科学研究院
我国多式联运起步于上世纪80年代,经过30多年的发展,己被作为我国物流业发展的战略手段。2009年国务院出台的《物流业调整与振兴规划》、2013年交通部出台的《交通运输部关于交通运输推进物流业健康发展的指导意见》以及国务院制定的《物流业发展中长期规划(2014-2020)》都将多式联运作为推动我国物流业发展的一项重点工程。与国际先进水平相比,当前我国多式联运发展尚处于起步阶段,加快构建基础设施衔接顺畅、运输组织高效、先进装备应用广泛、信息资源互联共享、法规标准完善的多式联运体系,是当前交通运输领域扩大有效供给、扩大供给侧改革的重要举措,对促进我国经济长期平稳较快发展、全面建设小康社会具有十分重要的意义。多式联运法规政策是多式联运发展的基础和支撑保障,因此,在国际多式联运和我国多式联运不断发展下,从法规政策角度研究多式联运有助于推动多式联运在我国的发展。
1 我国货物多式联运立法现状
我国目前没有专门针对多式联运的法律,相关规定散落于《海商法》和《合同法》,《海商法》[1] 主要调整的是包含海运在内的国际货物多式联运法律关系,《合同法》则是调整不包含海运在内的一般多式联运合同,二者互为补充,是多式联运民商事法律规范的基本构成。通过对国内外多式联运文献研究分析、全国多式联运企业的调研问卷分析以及天津、山东、广东等省份的调研走访,本文认为国内多式联运立法存在以下几个主要问题。
1.1 缺少多式联运专用法案
在多式联运的立法方面我国还处于滞后的状态,目前我国的多式联运法律体系是以《海商法》与《合同法》为核心[2] ,同时受《铁路法》、《民航法》、《邮政法》等单一方式运输方式法律法规调节调整,但受各方面因素制约,推进多式联运发展的综合性法律、行政法规的《综合运输促进法》、《多式联运法》的立法进程刚刚启动,总之,从法律到司法解释,我国多式联运法律规则并没有成体系的专门规定,严重影响到我国多式联运的健康发展。
1.2多式联运行政法规缺失
多式联运法规主要包括多式联运主管部门与多式联运经营人之间的行政管理法律和多式联运经营人与托运人等平等民事主体之间的民商事法律,《海商法》与《合同法》主要调整多式联运的民事关系,基于多式联运主管部门在实施对多式联运监管的行政法规至今还是空白,多式联运行政法规涉及的内容主要是多式联运主管部门基于维护市场秩序、规范经营行为等公共目的的需要,对推进多式联运发展应遵循的规则以及在中华人民共和国境内从事货物多式联运经营活动的行为予以一定的规范和限制,否则应当承担相应的法律责任。
1.3 多式联运责任划分不明晰
在多式联运货物索赔纠纷中,我国主要适用《海商法》与《合同法》,并参照适用单方式运输法中的法律法规。在事故较为常发的公路、内水等非海运区段中,只有部门规章可参照适用。一方面,这些规则效力位阶比较低,另外,在涉及责任限制制度时,货物的毁损、灭失发生于多式联运的某一运输区段的,多式联运经营人的赔偿责任和责任限额,适用调整该区段运输方式的有关法律规定。因此,目前对于多式联运的定域损坏,尤其是责任限制方面,还需要依据铁路、公路、水路、航空等单方式运输的相关规定[3] ,在运输领域的责任问题上存在散乱的无所适从的状态。
1.4 各省缺乏合作互动
在国家层面加快推进现代物流发展的政策背景下,全国各省市积极响应国家政策,在多式联运方面也开始了积极探索和实践,纷纷制定了关于多式联运的扶持政策,但由于地理环境不同,各省优势运输组织形式也不同,因此各省市纷纷选择把有限的资源投入到大力发展本省优势运输组织形式的行列中来,通过财政补贴、降低价格等途径争夺货源的现象时有发生,忽略相邻省市间的合作发展,如此一来,多式联运的衔接性不足、地域分割、地方保护等问题,严重制约多式联运的发展。
2 我国多式联运法规政策需求
随着多式联运实践的不断发展,对多式联运法规政策的需求也愈加迫切,一方面要求法律规范多式联运当事人的行为,维护各主体的合法权益;另一方面要求法律为多式联运顺利的开展提供保障;提供稳定有序的发展环境。
2.1 对多式联运行政法规的需求
多式联运立法对多式联运市场的规范,维护多式联运经营秩序。多式联运在运输结构中所占比重上升,多式联运的市场规模扩大,产生了对多市联运市场规范的需求[4] 。对多式联运的市场进入与退出的必要控制,对市场竞争的必要监管,是防止恶性竞争、营造良好的多式联运市场环境的必要手段。同时,通过法律手段,对市场行为作出引导,辅助多式联运市场培育与激励机制的形成。
2.2 对多式联运民商法规的需求
需要多式联运立法对多式联运法律关系的规范,保障当事人的合法权益。多式联运形式的不断拓展,组织结构愈加完善,使多式联运的法律关系更趋复杂化,多方当事人参与到多式联运中,使明确多式联运法律关系中各方主体的法律地位以及相应的权利义务成为迫切的需求[5] 。多式联运中的基本法律关系为多式联运合同法律关系,以及根据主合同订立的独立分合同法律关系,遵循合同自由的原则,当事人的权利义务关系申双方约定,只有在没有约定或约定不清的情况下适用法律的规定。但为了保障多式联运下各方当事人的合法权益,也需要法律对一些特殊事项进行强制性的调整,以平衡多式联运下的各种利益关系。
3 多式联运法规制度建设对策建议
3.1 加快多式联运行政管理法律的制定
目前我国多式联运还处于探索创新阶段、起步晚、实践少、国外发展阶段不同可借鉴的少、还不成熟,从紧抓机遇尽快推进多式联运发展、深化综合交通运输体系建设、搭建现代物流高效运作平台、优化多式联运发展的制度与政策环境等角度,先期可出指导意见,落实多式联运发展规划、设施建设、装备与技术、组织与服务、激励措施、监督管理等工作要求。未来在多式联运示范工程成功的经验和市场探索比较明晰的基础上,逐步向规章或条例提升。
3.2 加快多式联运相关法律法规制定进程
加快制定《综合运输促进法》明确我国推进多式联运建设的法律定位、基本原则等内容,也使得《多式联运法》有上位法作为依据。推进《多式联运法》立法进程,《多式联运法》是调整多式联运经营人与托运人等平等民事主体之间的民商事法律,推进《多式联运法》立法进程,对多式联运合同的当事人、合同的订立条件、合同的效力以及合同与运输单证的关系等问题进行规范;对多式联运经营人的责任期间、责任基础、赔偿责任限制等方面进行规范,明确履约方的赔偿责任以及其与多式联运经营人之间的追偿原则[6] ;对货物的灭失、损坏或延迟交付对的诉讼、仲裁等方面进行规范。
3.3 完善协调推进机制,加大立法推进力度
多式联运法律法规综合性较强,往往涉及诸多方面的利益关系,涉及多个部门的工作和体制机制,立法工作难度大。同时,多式联运相关方利益多样化、诉求多元化在立法中的反应会愈来愈明显。面对新情况新问题,要切实提高立法质量,必须进一步发挥相关机构在立法中的主导作用,加强立法工作组织协调,确保将有限的立法资源用在刀刃上,确保多式联运立法工作更好地服务于我国的经济社会发展大局。
3.4 加强多式联运法规宣传引导,营造良好氛围
交通运输与人们的工作生活密切相关,随着交通运输的快速发展,交通运输工作越来越受到社会关注,做好宣传引导工作尤为重要。要进一步发挥好舆论的引导作用,树立营销交通的理念,而且目前多式联运法规严重缺乏,要加强对出台的多式联运法规的宣传引导,增强推动多式联运发展和从事多式联运经营活动的法规意识,提升多式联运法规的行业影响力,有助营造依法经营、诚实守信、公平竞争的多式联运市场环境。
3.5 加强多式联运发展监测,强化决策支持
加快建立多式联运发展统计制度,通过立法将多式联运发展统计制度纳入交通运输行业统计工作体系,交通运输主管部门应当建立多式联运发展运行监测机制,定期组织开展多式联运市场调查、运行监测和绩效评估,明确指标构成、数据内涵、评价方法和监测渠道,适时发布多式联运市场运行监测报告,推动建立长效多式联运发展监测工作机制。
参考文献
[1]朱曾杰.《海商法》的回顾与展望[J].中国海商法研究,2013,24(03):3-5.
[2]赵一飞.多式联运实务与法规[M].上海:华东师范大学出版社,2015.
[3]丁莲芝.多式联运经营人责任限制问题研究[M].北京:法律出版社,2015.
[4]杨运涛.国际货物多式联运法律关系研究[D].北京:对外经贸大学,2006.
[5]M.A.I.H Hoeks.Multimodal Transport Law[M].Haeue:Kluwer Law International,2009.
[6]郭萍.货物多式联运法律制度比较研究[M].大连:大连海事大学出版社,2012.
来源于：2016-08-05综合运输
