崔艳 侯敬

中国铁道科学研究院运输及经济研究所

从1949年开始德国铁路先后进行了17次改革, 自1994年德国铁路采取循序渐进的改革方式, 实施政企分开, 奠定了放开德国铁路运输市场的基础。通过分析德国铁路改革的目的、基本思路和发展阶段, 阐述德国铁路的监管体系和内部机构职能、DB集团机构设置及内部改革。在此基础上, 提出德国铁路改革的3个特点:铁路立法与技术标准体系、线路使用费体系和货运物流全球扩张战略, 为我国铁路结合国情和路情制定符合实际的改革模式提供参考。

德国1835年7月开通第一条私人铁路 (纽伦堡—菲尔特) ;1860年初步形成全国性的私人铁路网;1871年起, 德国政府开始对铁路实施监管, 各州政府开始建立州属铁路;1920年4月, 德国政府开始建立国有铁路, 全国铁路达58 370 km;1924年2月, 成立德意志帝国铁路公司, 并收购私有铁路;1951年, 东德成立民主德国铁路, 西德成立德意志联邦铁路;1994年, 东西德统一后, 铁路实行改组合并, 成立了德国联邦铁路股份公司 (DB集团) 、联邦铁路管理局、联邦铁路资产局。

与世界各国一样, 随着汽车产业及水路、航空运输的快速发展, 德国铁路在运输市场的主导地位迅速衰退。但是, 德国铁路作为国营企业, 既受到政府公众服务和预算法的双重制约, 还要承担自负盈亏, 产生企业赢利回报。为改变这种不利局面, 从1949年开始德国铁路先后进行了17次改革。

德国铁路改革的目的是使其能够在市场经济竞争中摆脱亏损的困境, 成为独立的以赢利为目的的服务性企业。德国铁路改革的基本思路可以归纳为:以市场为导向、私有化为方向, 实行政企分开, 按照“网运分离”的模式, 细分运输市场, 实现铁路运输企业经营多主体的市场化运作。近20年来, 德国铁路经历以下改革阶段。

第一阶段:从1994年起实施政企分开。在原东、西德铁路基础上, 成立DB集团作为联邦政府独资的铁路股份公司。

第二阶段:1999年DB集团内部分离, 分成集团公司的管理部门和长途客运公司、短途/地方客运公司、货运公司、铁路基础设施公司、旅客车站公司5个分公司, 每个分公司都有权以股份有限公司的身份独立经营各自的业务。这5个分公司同时还分别作为指定联营公司和其他参与公司的管理公司。随着DB集团全球业务的拓展及物流业务的发展, 2005年DB集团进行了集团重组, 将主营业务整合为客运、货运物流、基础设施三大板块, 基础设施业务板块由DB集团直接经营管理, 客运和货运物流板块由DB集团成立全资子公司DB运输物流集团经营管理。

第三阶段:德国铁路改革进入私有化阶段。DB集团曾经讨论将公司全部拆分成小公司逐个上市。2006年6月底, DB集团董事会明确表示公司将进行首次公开募股。2008年5月, 德国联邦议院批准了DB集团部分私有化计划, 这为德国铁路上市奠定了基础。但到2008年底, 由于受金融危机的不确定因素影响, 计划中的资本私有化进程被无限期推迟。2011年1月, 首次公开募股计划完全被取消。目前DB集团仍然为国有独资的股份公司。因此, 德国铁路现在采取“私有化经营、国家100%控股的股份制管理方式”。同时, 市场开放使德国铁路的自由竞争局面初步形成。

2 德国铁路机构设置及职能

德国铁路改革采取循序渐进、分阶段实施的方式。联邦政府通过铁路资产局拥有对国家铁路的控股权, 在组建联邦铁路管理局和DB集团的基础上, 逐步实现政企分开, 对DB集团内部实施配套改革, 使其成为真正的按公司法运作的独立企业。

2.1 德国铁路监管体系与机构职能

德国联邦政府对铁路的监管体系分为2个层次。第一个层次是成立联邦交通部, 负责管制联邦交通、建设、住宅等事务, 设有铁道司, 主要负责铁路立法、铁路发展规划、国家投资项目审批等, 下设基本问题研究、立法、资产管理、运营管理、投资项目规划和综合联络等部门;第二个层次是成立联邦铁路管理局和联邦铁路资产局。

联邦铁路管理局是隶属于交通部的独立行政机构, 对联邦铁路实行一级管制, 下设综合、建设、机车车辆运营、投资管理、财务管理、事故调查处理、法律等部门。主要职责包括6个方面: (1) 制定路网规划, 确定和批准各铁路公司的线路规划; (2) 审查铁路公司的路网筹资计划, 对建设期的资金运用情况进行监督审查; (3) 管制联邦铁路的运营许可证, 监督路网的公平使用, 对使用铁路从事经营活动或关闭铁路设施的申请进行表态并裁决; (4) 实施铁路监督, 包括对铁路运营设备和机车车辆的技术监督、鉴定, 以及对联邦各铁路公司运营设备的建设过程实施监督; (5) 负责新设备、新技术、新标准申请的批准和修订; (6) 负责铁路交通事故的调查、处理等具体工作。另外, 近年来联邦铁路管理局又增加了一个重要职责, 即保证铁路市场的竞争性, 弱化垄断性。

联邦铁路资产局主要负责德国铁路的历史债务处置、柏林等地的特殊资产管理、改革前德国铁路员工中属于公务员的养老金支付等工作。

为了支持铁路改革, 德国政府出台5项政策: (1) 将德国铁路公司从“联邦普遍义务”中解脱出来, 使其从履行管理职能的公共权力机构转换成独立面向市场、按照私营企业组织运作的大型服务公司; (2) 联邦政府负有对联邦铁路路网新建和改扩建进行投资的责任; (3) 通过组建联邦铁路资产局, 负责历史债务处置、特殊资产管理等; (4) 联邦政府每年向各州政府拨款, 用于地方政府购买公益性的短途客运服务补贴; (5) 通过税收杠杆调节公共铁路运输, 逐步解决公平赋税、平等竞争等问题。

2.2 DB集团机构设置及内部改革

DB集团内部改革主要是制定集团内部的治理结构和决策机制。集团设董事会和监事会, 董事会的董事由下属分公司的董事长、1名原国家铁路的技术负责人和2名来自企业界的经理或总裁构成。监事会是独立机构, 资方和雇员各占一半, 一般由财政和经济方面的专家组成, 监事会主席由董事长兼任。DB集团主要加强内部配套改革: (1) 加强人员培训, 建立以顾客需求为导向的经营方针; (2) 建立紧凑的决策机构, 提高生产率, 开发新产品, 增加服务和成本的透明度; (3) 建立成本中心或成本单位会计制度; (4) 开展信息系统的建设等。

DB集团在其客运、货运物流、基础设施三大核心业务下分别设9个业务单元。客运业务包括长途客运、地区客运和欧洲客运三大公司;货运物流业务包括DB辛克铁路 (开展欧洲范围铁路及多式联运全程物流业务) 、DB辛克物流 (开展全球范围航空、海运全程物流供应链服务, 以长期合同物流业务为主) ;基础设施业务包括路网、车站和能源3个业务单元 (铁路运输企业开行列车需向德国铁路路网股份公司缴纳运行线使用费, 向德国铁路客运站服务股份公司缴纳车站使用和服务费, 向德国铁路能源股份有限责任公司缴纳能源费) ;另外, DB服务作为单独的业务单元, 负责机车车辆的维修。

3 德国铁路改革特点

3.1 铁路立法与技术标准体系

德国铁路改革的一个重要经验是首先从立法入手, 由国会和政府通过了一系列有关铁路改革的法律法规, 包括修订《基本法》和制定《铁路新秩序法》。《铁路新秩序法》主要包括《联邦铁路合并与重组法》、《德国铁路股份公司组建法》、《通用铁路法》、《联邦对铁路交通运输管制法》、《联邦铁路线路扩建法》、《短途客运地方化法》、《乡镇公共交通筹资法》等。这些法律法规的颁布实施, 不仅为德国铁路改革规定了目标、任务和实施步骤, 而且为铁路重组、建设投资财政保证、线路维修财政来源、旧债务处理、铁路管理机构、政府管制及铁路公司的权限等一系列问题做出明确规定, 为德国铁路改革奠定了坚实的法律基础。

在政企分开后, 德国铁路建立了完整的技术标准体系。第一级为联邦铁路管理局颁布的法律、规定、职责条例和规程;第二级为德国国家规范DIN (类似于我国的国家标准) ;第三级为DB集团的规定、规章和规程。作为国家铁路法, 《AEG:一般铁路法》是最高法律, 规定了铁路的地位、作用等, 适用标准为德国铁路技术管理规程 (EBO) 及各专业规范 (DS、Ril) 系列。DS、Ril系列与工业标准DIN规范相互兼容, 只补充与DIN规范不同或缺少的约定。随着欧洲的一体化, 其部分标准由于通用性强, 已纳入欧洲标准 (EN) 或与欧洲标准 (EN) 等效。德国铁路标准规范体系如下。

(1) 联邦铁路管理局颁布的基本法律、规定、条例和规程。主要包括:一般铁路法 (AEG) 、铁路建设和运营条例 (EBO) 、作业保护法律 (Arb Sch G) 、联邦空气排放保护法律 (Blm Sch G) 。

(2) 联邦铁路管理局颁布的铁路事故级别UUK的规程和指令。包括:铁路事故保护条例 (GUV5.6) 、在轨道范围内作业的保护条例 (GUV5.7) 。

(3) 德国国家规范DIN系列。主要包括: (1) 混凝土 (DIN EN 197) ; (2) 钢筋混凝土 (DIN 488) ; (3) 混凝土和钢筋混凝土:设计和施工 (DIN 1045) ; (4) 混凝土检验办法 (DIN 1048) 。

(4) DB集团的规定、规章的规程 (DS和Ril系列) 。主要包括: (1) 德国联邦铁路规范:铁路隧道的设计、施工和养护 (Richtlinie 853) ; (2) 铁路工程设计, 一般设计原则 (DS 800 01) ; (3) 联邦德国铁路新线设计规范 (DS 800 02) 。

3.2 线路使用费体系

德国铁路路网由德国铁路路网股份公司 (DB Netz AG) 经营和维护。DB Netz AG要求铁路基础设施企业 (EIU) 为每个客户无差别进入公司的路网创造条件, 并对潜在客户积极采取营销措施。EIU通过向客户收取适当的线路使用费, 确保铁路网正常的经营管理和养护维修。DB Netz AG具有制定和调整现行的线路使用费体系的自主权, 而且在制定和修订过程中必须无条件遵守相应的法律法规, 并接受联邦铁路管理局的监管。

线路使用费体系的设计以线路成本和公平竞争为原则, 对所有铁路运输企业一视同仁, 对经常使用线路或长期固定客户也不给予优惠政策。线路使用费主要包括:区间线路 (从甲地至乙地) 使用费;车站线路、越行线和列车会让线路使用费;使用接触网的费用。列车运行所需的牵引能量, 如柴油机用油、燃料油和电能所产生的费用由铁路运输企业与能源供应企业 (如德国铁路能源公司) 分开结算。车站的使用费由德国铁路车站和服务公司单独收取, 如果运输企业拥有自己的调车线和停车线, 该项费用分开结算。线路使用费由3个部分组成。

(1) 线路类别和线路通过能力利用程度 (基本价格) 。DB Netz AG对干线铁路、邻接车站的区间线路和城市快速铁路制定不同的使用费标准。另外, 由于DB Netz AG不得拒绝铁路运输企业使用其路网, 因此为缓解繁忙线路的压力, 规定线路平均负荷超过一定百分率时计费要乘以利用系数。某一线路采取的利用系数要根据线路繁忙程度进行确定, 线路繁忙时采用, 正常情况下不采用。

(2) 运输产品 (产品系数) 。旅客运输分为特快运输、节拍式往返运输、经济型列车运输和机车列车运输等不同类型运输产品;货物运输包括货运特快运输、标准货物运输、货运机车列车运输和货运小运转运输4种运输产品, 不同运输产品使用不同的产品系数。另外, 为了市场营销需要, 如企业以前用公路运输的产品, 改由铁路运输即可享受优惠待遇, 优惠率最高可达20%。

(3) 附加费 (特殊系数) 。线路使用费也遵循一般商业原则, 即对服务的要求越高, 支付的线路使用费也越多。如超大和超限货物运输, 需要采取特殊的运营措施, 由于无形中增加了铁路基础设施企业的成本, 因而需要支付一定的费用。

3.3 货运物流全球扩张战略

德国铁路利润的60%来源于DB辛克物流在世界范围内通过铁路、公路、水路和航空运输经营的物流领域。近年来, 由于欧洲的经济发展并不乐观, 客运市场萎缩, 燃油成本持续高涨, 物流市场价格战愈演愈烈。为此, 德国铁路把眼光放在了全球市场, 其焦点定位于亚太地区。DB辛克物流作为国际奥委会的指定货代商, 先后在北京、上海设立了物流中心, 由单纯的货代公司向全方位物流提供商发展。在东南亚, DB辛克物流以新加坡和泰国为据点辐射该地区。自从1996年进入印度市场后, DB辛克物流用全球在线实时数据网络占领市场, 打造品牌, 成为印度国际货代的首选。

4 结束语

根据德国铁路改革的目标, 德国铁路改革采取外部改革与内部改革同步进行。外部改革方面, 德国铁路实行重组合并, 成立联邦铁路管理局、联邦铁路资产局和德国联邦铁路股份公司, 将政府职能与企业职能相分离, 实施政企分开, 在放开运输市场参与竞争、实现铁路运输企业经营多主体的市场化运作等方面取得了较好的经验。内部改革方面, 德国铁路通过加强监管体系建设, 明确机构设置职能, 将DB集团的基础设施、客运、货运物流三大核心业务分为9个业务单元, 逐步加强内部配套改革。与此同时, 德国铁路改革立法先行, 建立完备的技术标准体系, 制定线路使用费标准体系, 实施货运物流全球扩张战略等。这些改革措施也为我国铁路结合国情与路情制定符合实际的铁路改革模式, 提供了有益的借鉴和参考。

来源于：2013-07-15铁道运输与经济