邓君韬

西南交通大学法学系

铁路系统作为重要交通领域既是关系国计民生的大通道,也是物资调控、人员输送的大动脉。建国初期铁路运输业发展较为缓慢,铁路运营安全事故并不常见,其对国民经济、社会发展的影响也相对较小。1979 年颁行的刑法并未专门就铁路安全事故予以规制,而是将其统合在第113 条的交通肇事罪、第114 条的重大责任事故罪中; 随社会经济发展、科学技术革新,中国铁路建设发展加速,而铁路事故的出现周期时有缩减、发生基数也呈扩增趋势、“各类行车事故发生的总件数一直呈波动式增长”[1]。1997 年修订刑法时,为和1990 年颁行之铁路法相配合,与时俱进地增设了“铁路运营安全事故罪”( 第132 条) 以对铁路事故进行专门规制。

从1950 年津浦线花旗营列车相撞事件( 建国后首例特别重大事故) 到晚近的甬温线动车事故,司法实践中对诸多铁路事故的善后处理有民事、行政及刑事之别。而在刑事司法处置上,基于铁路行业的特殊性以及沿袭79刑法以来的铁路司法实务惯性,恰可能遮蔽了某些值得细致思辨的问题。

一、问题缘起: 从铁路事故切入

胶济事故是近年发生的、特别重大铁路事故( 伤亡人数超过更晚一些的动车事故) ,媒体相关报道、国务院事故调查报告均披露得充分、翔实,兹以此为例引入讨论。事故经过如下:

2008 年4 月28 日4 时41 分,北京开往青岛的T195 次旅客列车运行至山东境内胶济铁路周村至王村间脱线,第9 节至第17 节车厢在铁路弯道处脱轨,冲向上行线路基外侧。此时,正常运行的烟台至徐州的5034 次旅客列车刹车不及、最终以每小时70 公里的速度与脱轨车辆发生撞击,机车( 内燃机车编号DF11 - 0400) 和第1 至第5 节车厢脱轨。胶济铁路列车相撞事故已造成72 人死亡,416 人受伤,被认定是一起人为责任事故[2]。

刑事判决显示:

法院审理查明,胶济铁路特别重大交通事故属多个环节违规造成。法院认为,原北京机务段机车司机李振江、原王村站助理值班员崔和光、原王村站值班员张法胜、原济南铁路局调度所列车调度员蒲晓军、原济南铁路局调度所施工调度员郑日成、原济南铁路局副局长郭吉光身为铁路职工,违反铁路规章制度,导致发生特别重大交通事故,后果特别严重,均构成铁路运营安全事故罪。

该判决中,原济南铁路局副局长郭吉光被判处危害公共安全罪中的铁路运营安全事故罪而非渎职罪中的玩忽职守罪。就此定性,有观点评论到: “渎职罪除个别犯罪外,犯罪主体都是特殊主体,也就是国家机关工作人员,特指刑法第93 条第1 款规定的‘国家机关中从事公务的人员’,不包括以国家工作人员论的人员,即在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。”“‘铁路运营安全事故罪’与‘玩忽职守罪’最大区别就在于犯罪主体的不同,一个是铁路职工,一个是国家机关工作人员。”“‘铁路运营安全事故罪’中所指的铁路职工是一个广义的概念,铁路局的副局长因无公务员身份,也应被纳入其中。”[3]

与机车司机、( 助理) 值班员、列车调度员、施工调度员等不同的是,副局长郭吉光并非直接从事铁路运营的一线职工,其是专司运输安全的分管局领导[4]。肩负运输安全监管的领导和普通一线职工一道,以相同罪名认定、同被判处对此惨痛事故承担刑责似乎无可厚非———特别重大铁路事故面前,领导也难逃其咎,同样被施加了刑罚,亦符合社会公众朴素的法感情。但是笔者注意到,在97’刑法以前,普通一线职工违反规章制度造成事故的,是按照79’刑法第113 条( 交通肇事罪) 或第114 条( 重大责任事故罪) 处理的,而铁路管理人员、领导玩忽职守造成事故的,则是按照79’刑法第187 条( 玩忽职守罪) 认定的。

问题在于: 既然79’刑法适用期间,对于造成严重后果的铁路事故,分管领导被以“玩忽职守罪”认定[5],缘何自97’刑法以后,类似的事故中,分管领导的罪名便发生了变化———如胶济铁路事故刑事判决所显示的———径直被定性为“铁路运营安全事故罪”? 结合上述刑法学者关于副局长郭吉光行为之定性观点,则更令人生疑: 从79’刑法到97’刑法,就因为增设了铁路运营安全事故罪,以致对铁路安全管理人员( 分管运输安全的领导们) 的主体认识也随之产生了偏差,还是立法上有了重大改变,抑或铁路行业及所属系统的性质在此期间发生了根本性变迁?

由于历史沿革和特殊国情,我国铁路系统中的铁路运输组织采取( 原铁道部) 垂直领导、半军事化的管理体制,被认为是“行政性垄断”之典型适例。考虑到2013 年年初公布并实施的国务院大部制改革方案中铁路系统首当其冲,更增加了问题的复杂性,实有必要对铁路运营安全事故中相关责任人的刑责问题加以审慎、系统检视。

二、职工与公务: “铁路安全监督管理”性质辨析

对具体从事违规操作、直接导致安全事故后果的一线铁路职工( 司机、调度员等) 以铁路运营安全事故罪认定,当无疑义。值得考量的是,作为分管铁路运输安全的管理人员( 正如上述案例中的铁路局副局长) ,其是否以及又应当承担何种( 可能的) 刑责呢?

( 一) 分管“铁路安全监督管理”的责任人同样归属“铁路职工”

刑法第132 条铁路运营安全事故罪规定的是特殊犯罪主体———铁路职工。虽然刑法并未明示何谓铁路职工( 目前也尚未出台任何专门释明该条主体范围的立法或司法解释) ,但根据铁路法相关规定可知,铁路职工包括国家铁路、地方铁路、专用铁路和铁路专用线的所有职工。刑法学理上,通常将该罪的主体解读为“指具体从事铁路运营业务与保证列车运营安全有直接关系的人员……非运营第一线职工,则不能成为本罪主体。”综观各学理解释及其后的罗列式举例( 列车驾驶员、乘务员、检修员、调度员、车站值班员、扳道员、道口看守员、巡道员、计算机操作员、红外线值班员等等) ,几乎都忽略了对分管责任人( 领导) 的列示。

铁路法第71 条规定: “铁路职工玩忽职守、违反规章制度造成铁路运营事故的,滥用职权、利用办理运输业务之便谋取私利的,给予行政处分; 情节严重、构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。”受该附属罚则之明文提示影响( 其性质乃附属刑法) ,加之上述学理解释中有意无意的省略,导致铁路司法实务对类似事故中的管理人员、领导们( 如副局长) 之刑责追究,并未遵循统一处置模式———在79’刑法适用期间相关责任人又可能被认定为当时刑法第187 条之玩忽职守罪。

《铁路职业分类目录》按照铁路职工职业的工作性质分类排序,将其分为管理人员、生产人员、后勤保障人员三大类[6]。据此,铁路局的领导( 无论是局长还是分管运输安全的副局长) 显然属于管理人员,其也符合最严格意义上的“铁路职工”。

如此看来,事故中对副局长郭吉光的判决( 铁路运营安全事故罪) ,似乎并无不妥。

( 二) 分管“铁路安全监督管理”的责任人也属于“依法执行公务”

铁路局的管理人员( 局长、副局长) 又是否如前述学者所认为的“无公务员身份”,既不属于“国家机关工作人员”也不属于“以国家工作人员论的人员”,因而不符合渎职类犯罪的规定( 玩忽职守罪) ?本文认为,回答恰是否定的。为释明该问题,需对渎职罪主体作一系统梳理。

现行刑法第93 条第1 款对国家工作人员的含义进行了解释: “本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员”,但随即以第2 款“以国家工作人员论”的形式扩充了第1 款中国家工作人员的范围。

新刑法将渎职罪主体由原刑法中的国家工作人员修订为国家机关工作人员“本意就是区分二者的渎职行为,以突出重点,便于集中司法资源打击国家机关工作人员的渎职犯罪,确保其正确行使权力”[7],但“由于刑法缺乏对国家机关工作人员范围明确界定,再加上现阶段我国所特有的政治体制和人事制度”[8],使得渎职类犯罪的主体范围一直是学理争点、司法难点与立法疑点。

1. 学理方面

有如下三种代表性见解:

第一种观点认为“渎职罪的主体是国家机关工作人员,即在国家各级立法机关、各级行政机关、各级司法机关、各级军事机关中从事公务的人员,不包括在国有公司、企业中从事公务的人员”[9]; 第二种观点认为国家机关工作人员包括国家机关委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员( 他们可以构成玩忽职守罪) ,但是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员以及国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,均不能构成渎职罪[10]; 第三种观点认为,我国刑法一大特点是严密的刑事法网,作为一部能够代表我国目前立法水平的刑事法典不可能存在重大漏洞。如果认为玩忽职守罪的主体仅仅指国家机关中从事公务的人员,而不包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员等“以国家工作人员论”的人员,那么无疑是说新刑法在整个渎职罪立法上存在严重的漏洞[11]。

2. 司法方面

1995 年最高人民检察院在《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》中采取列举的形式,将国家工作人员分为六大类,由此国家工作人员的范围得以进一步扩大; 2006 年最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》特别提出:主体不符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件,但玩忽职守涉嫌前款第1 项至第9 项规定情形之一的,按照刑法第397 条的规定以玩忽职守罪追究刑事责任。值得注意的是,2012 年最高人民法院、最高人民检察院联合颁布了《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释( 一) 》,再次重申了“依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员,在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守”适用渎职罪的规定追究刑事责任。

而从最高人民检察院晚近发布的指导性案例中,也可以看出检察实务中对拓宽渎职罪主体范围的明显倾向性。如《崔某环境监管失职案( 检例第4 号) 》“要旨部分”载明: 实践中,一些国有公司、企业和事业单位经合法授权从事具体的管理市场经济和社会生活的工作,拥有一定管理公共事务和社会事务的职权,这些实际行使国家行政管理职权的公司、企业和事业单位工作人员,符合渎职罪主体要求; 对其实施渎职行为构成犯罪的,应当依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任[12]。此外,还有大量司法解释采用“一案一复”的方式,对不同类型的犯罪主体也予以了扩大解释以适应渎职类犯罪查处的需要。

3. 立法方面

2002 年全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》,该立法解释规定: 在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。而从刑事法律内部协调来看,刑事诉讼法第18 条第2 款规定: “贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪……由人民检察院立案侦查。”据此观之,刑诉法对渎职罪的认定主体仍然是持广义范围说的。

若将考察视野拓展至更宽泛的国内法制体系与国际公约规则可以发现: 诸多规范性文件均将国家工作人员的渎职行为和国家机关工作人员的侵权行为等同视之; 国际法域中,将渎职犯罪主体界定为“国家公职人员”,强调“公务性”、摒弃“身份论”色彩,也有利于与《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等中国业已批准加入的国际公约接轨[13]。

事实上,对渎职罪之保护法益———为了维护国家机关的正常活动以及公众对公务人员职务活动客观公正性之信赖———理论与实务界并无争议。“渎职罪的前提条件,即要有‘职’可‘渎’。公务职责是分析、判断渎职罪主体资格的逻辑起点。”[14]结合上述学理、司法和立法方面的梳理,铁路局中具有“铁路安全监督管理”职责的行为人是否符合渎职罪主体之规定性,关键在于其是否依法执行公务:

一方面,尽管铁路局在性质上属于国有独资铁路运输企业,但铁路局中分管运输安全的责任人( 一般是局长或副局长) ,即使从最严格意义上的“身份论”而言,也符合公务员法第2 条对公务员身份界定标准之“纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

( 尤为重要的) 另一方面,铁路局中分管运输安全的责任人完全符合公务员法第2 条之“依法履行公职”。依据《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国安全生产法》要求,为贯彻落实《铁路运输安全保护条例》( 国务院令第430 号) 、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》( 国务院令第501号) ,铁道部专门制定了《铁路安全监督管理办公室职责规定》( 铁道部令第31 号) 。该职责规定第2条要求“铁道部所属各铁路局加挂， 铁路安全监督管理办公室’牌子,依照《铁路运输安全保护条例》和《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定的管理权限和程序,履行铁路安全监督管理职能,具体负责本区域内的运输安全监督检查、行政许可、事故应急救援、事故调查处理和相关行政处罚工作”、第3 条规定“安全监管办主任由各铁路局局长担任。安全监管办副主任由分管安全、应急管理、运输、客运、货运、机务、车辆、工务、电务和法律事务工作的铁路局领导班子成员担任。”

进言之,原铁道部下辖18 家铁路局均设置有铁路安全监督管理办公室,其获得法律、法规的明确授权因而具有行政执法主体资格。

铁路安全监督管理办公室(部分)行政执法依据    下载原表

铁路安全监督管理办公室主任( 局长) 、副主任( 副局长) 在开展“铁路安全监督管理”活动时显然属于“依法执行公务”,若违背职责要求、滥用职权、玩忽职守致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失构成犯罪的,当属渎职罪无疑。

( 三) 难以接受的推论: 一个可能的处罚空白地带

经由上述分析,我们不难得出结论———在胶济铁路事故中,分管运输安全的副局长并非如学者所评论的不符合渎职罪主体要件( 依照本文分析,其完全符合渎职罪主体要件) ; 根据国务院《胶济铁路特别重大交通事故调查报告》和青岛铁路运输法院刑事判决披露的细节,就实际渎职行为和损害结果而言也完全符合最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》。概言之,事故中分管运输安全的副局长既符合刑法第132 条铁路运营安全事故罪,也符合第397 条玩忽职守罪。

分析至此,可能有人会提出质疑———从法定刑而言,两罪在通常情况下起点刑与最高刑别无二致,至于选择何种罪名予以认定,又有多大关系呢? 从公诉效率与审判经济的角度,选择铁路运营安全事故罪控诉、判定,放弃举证、论理起来多少显得有些麻烦的玩忽职守罪,不是更有利于方便、高效获得判决吗? 其实不然:

第一,明确性是罪刑法定原则实质侧面的要求。“不明确的刑法不具有预测可能性的功能,国民在行为前仍然不明白其行为的法律性质,于是造成国民行动的萎缩,限制了国民的自由。而且,随着社会的复杂化,法定犯( 行政犯) 日益增多,不明确的刑罚法规对国民预测可能性的侵害便越来越严重”“不明确的刑法还为国家机关恣意侵犯国民的自由找到了形式上的法律根据。”[15]

第二,刑法既是行为规范也是裁判规范。就刑法解释论而言,在特定案件中,当A罪或B罪均存在符合的可能时,不给出任何理由、说法地随意择一而判,那么,在另一相似案件中,也完全可能出现A、B罪均不予以认定的情形。

值得警惕的是,上述第二点理由指出的可能性在司法实践中往往极易被忽视。在铁路运营安全事故中,由于:

1. 铁路司法存在沿袭79’刑法以来的处置惯性。受铁路法第71 条“玩忽职守”“依照刑法有关规定追究刑事责任”用语之提示影响,当时负责运输安全、具有领导职务的管理者被以玩忽职守罪认定;而97’刑法增设铁路运营安全事故罪后,对铁路一线职工的认定,从旧刑法交通肇事罪和重大责任事故罪中独立出来,但具有领导职务的管理者在铁路司法实务中却通常不被认为是“一线职工”,他们往往也只具有“间接责任”。因此,97’刑法以后,鲜见具有局级领导职务、肩负运输安全监管职责的责任人被处以铁路运营安全事故罪或渎职罪。

2. 铁路司法具有特殊性和相对独立性。建国初期,受前苏联影响以及考虑到铁路运输跨地域等特点,我国在铁路系统设立公检法等机关,其后却被诟病为“企业办司法”、铁路的“司法独立王国”;由于在人事、财政等方面受制于铁路局,铁路公、检、法实际上成为了铁路企业下属部门,因此被批评为“儿子审老子”“自家人审自家事”。

在上述背景下,加之渎职罪主体“身份论”“公务论”在学理、司法及立法上的颟顸难辨,一旦发生铁路运营安全事故,如果涉及人为因素,首先进入刑事视野的往往是列车司机、调度员等所谓铁路“一线职工”、直接责任人,而分管运输安全、具有领导职务的间接责任人、监督管理者则往往不会被以铁路运营安全事故罪或玩忽职守罪加以审查。

质言之,面对铁路运营安全事故,铁路司法实务更可能的倾向性是: 具有运输安全监管责任的管理者既不会被刑法第132 条( 铁路运营安全事故罪) 追究,也难以以第397 条( 玩忽职守罪) 认定,因此存在事实上的刑罚处置空档! 这是一个惊人的、不可欲的推论,却被数十年来铁路司法实践或多或少地予以证实———“对此类案件以‘行’代‘刑’的现象较为普遍,行政处罚多于刑事审判……在实际工作中发生的铁路运营安全事故,大都采用‘内部消化’的行政处理办法,不愿启动刑事诉讼程序”[16]、“铁路检察机关查处该类犯罪较少,甚至不少铁路检察院的查处几年来都是‘零’”[17]!

就胶济铁路事故而言,具有运输安全监管职责的管理者( 副局长) 与司机、调度员、值班员等普通一线铁路职工一视同仁均被判处铁路运营安全事故罪,反而成为了中国铁路司法实践中一个罕见的例外。

三、竞合之后: 风险社会与监管过失理论

前文以胶济铁路事故为例,说明了特定铁路运营安全事故中,获得国家法律法规明确授权、依法执行铁路运输安全监督的管理者若有玩忽职守的行为,在罪名认定上完全可能存在铁路运营安全事故罪与玩忽职守罪的竞合问题; 也有论者从不同侧面窥探出了问题端倪并指出“《中华人民共和国刑法修正案( 六) 》加大了对安全责任事故责任人的刑事处罚力度,扩大了安全责任事故罪的主体范围,使国家机关工作人员成为更多安全责任事故罪的主体,从而导致了渎职犯罪与安全责任事故犯罪竞合问题的增多。”铁路运营安全事故罪与玩忽职守罪发生竞合之后如何处理,颇费思量:

刑法第397 条中的“本法另有规定的,依照规定”表述是注意规定,用以“提示司法工作人员注意、以免司法工作人员忽略”。据此规定,似乎又将法条适用回转至铁路运营安全事故罪; 法条竞合与想象竞犯之间的界分一直是学理难点,铁路运营安全事故罪与玩忽职守罪究竟构成想象竞合还是法条竞合关系? “根据我国的刑事立法体例,除了考虑行为的法益侵害数量之外,似乎还应考虑刑法的具体规定。即当刑法分则条文明确规定了‘本法另有规定的,依照规定’时,应当承认该条文与相应的条文之间具有法条竞合关系”[18]。如果认为二罪构成法条竞合关系,则很难说危害公共安全类犯罪的铁路运营安全事故罪就是特殊法条,渎职类犯罪的玩忽职守罪就是一般法条; 若认为二罪是想象竞合关系,在两罪刑罚幅度及刑期完全一致的情况下,“从一重处”原则显然也难以适用。

“竞合论的本质,并非行为数或是罪数决定的问题,亦非二者间可罚性认定问题,而系立于复数规范的评价关系下,法律效果决定的问题。”[19]就法律适用效果而言,本文初步认为,对铁路运输安全负有法定监管责任的行为人以玩忽职守罪认定更具合理性与现实意义:

其一,负有铁路运输安全监管责任的管理者其监管职责具有法定性、公务性、间接性②,其基于法定职务授权或特定业务范围所具有的作为义务,[20]与普通一线职工( 司机、调度员、值班员等) 的直接操作、业务行为在性质上存在明显差异。

其二,具有领导职务的监管者若不被直接认定为玩忽职守罪,考虑到因袭已久的铁路司法惯性,相关行为人也通常不被视为普通一线职工,其必然导致“地位越高,责任越小; 距现场越远,责任越小”之不合理现象出现[21]。

第三,以渎职罪认定,更具社会宣示效果与警世意义———官员们必须在其职责范围内对重大、人为的灾难性事件,承担一种带有安抚社区民众性质的风险刑法责任( 不愿承担便不能竞选官员) ; 只要有渎职行为和灾难性后果,不管行为对后果是否具有“必要条件”的联系,行为人均有可能须承担刑事责任[22]。

最后,伴随民主政治进程,“刑法作为社会安全与稳定的最后一道屏障,必须反映时代需求,对风险社会变迁作出适当的回应———刑法体系面临着从罪责刑法到安全刑法的转变”“各国刑法都无一例外地采取‘从严治吏’刑事政策,动用刑罚手段严厉打击渎职犯罪,以应对现代社会风险。”[23]如果在目前的司法实践中就贯彻以渎职罪认定相关行为人责任、明确“监督管理过失”之归责原则,既可以很好地回应并解决“离现场越远,就越没有责任”之悖论[24],当未来中国刑事立法加大对渎职类犯罪的惩处力度、对过失危险行为予以适度犯罪化时[25],又可以较好地衔接而不至于造成任何学理动荡或法律障碍。

四、余论: 悬而未决的铁路检察实务困惑

“铁路公检法转制是国家法制统一之必须”[26],铁路司法改革已然破冰: 从建国初期设立铁路运输法院、铁路运输专门检察院,到上世纪80 年代重新组建铁路司法机构以来( 设立三级法、检机关) ,关于铁路司法改革的呼声便不绝于耳———法理上,作为国家公权之司法权不能企业化、行业化、部门化。2004 年中央21 号文件明确,改革有关部门、企业管理公检法的体制,将铁路公检法纳入国家司法管理体系; 2010 年12 月8 日,最高法、最高检、中央编办、财政部、人力资源部、铁道部联合印发《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》对铁路司法体制改革后的干部管理、法律职务任免、业务管辖、资产移交、经费保障等作出了具体规定,“铁路司法这个在中国司法体系中存在30 年的封闭王国终于要被纳入地方司法体系”[27]。

在铁路司法机关受制于铁路运输企业的大前提下,铁路司法实务受因袭已久之惯性思维影响,对依法承担铁路运输安全监管职责的责任人之主体性、公务性认识可能并不清晰、全面。渐随中国的民主法治进程,铁路司法改革已全面拉开帷幕,改革目的是保障铁路公检法机构依法独立行使司法权,保证执法的合法性、权威性与公正性。因此,铁路司法权受制于铁路行政权的格局正在被打破并终将消失。

2013 年3 月14 日十二届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》。方案提出: 组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责,负责拟订铁路技术标准,监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等; 组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责,负责铁路运输统一调度指挥,经营铁路客货运输业务,承担专运、特运任务,负责铁路建设,承担铁路安全生产主体责任等; 同时,不再保留铁道部。由此观之,尽管铁道部被撤并,但国家铁路局依旧肩负铁路安全生产、运营的监管责任,国家铁路总局仍然承担铁路安全生产的主体责任。尽管世界银行的铁路顾问路易斯汤普森先生在谈及政企不分的中国铁路部门时曾批评道“将多种角色纳入单一主体,是昂贵的时代错误”,但我们也应清楚认识到“中国铁路的功能决定体制”,包括铁路行政司法博弈、铁路司法惯性思维、刑事法律竞合抉择在内的一系列复杂问题之产生具有深刻的社会历史背景。

有学者指出: 渎职罪的主体认定,不单纯是一个刑法问题,也决不是一个仅仅关乎年龄、性别或某种档案身份的平面判断,而是与公务职责息息相关,与国家管理体制、权力运作方式密切相连的系统判断。它要求在观念视野和审查对象上必须跳出刑法的语境,结合人事制度、机构设置、运作程序等实际情况,具体分析,综合定论[28]。在脱离铁路行政机关和铁路运输企业的权力影响藩篱后,如果铁路法、安全生产法、《铁路运输安全保护条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》以及《铁路安全监督管理办公室职责规定》等对铁路运输安全监管的系列法律法规继续有效,那么,上至交通运输部、国家安全生产监督管理总局、国家铁路总局、中国铁路总公司,下至可能面临改制的各个铁路局,其中依法负有安全监管义务的责任人之主体性质,依然是铁路司法实务中需审慎甄辨、认真对待的问题。

来源于：2014-05-04 中国知网