崔艳萍

国家铁路局市场监测评价中心

在经济全球化背景下, 海运、民航和铁路运输的国际化发展态势逐步增强, 签订国际公约成为规范各交通方式国际运输活动的主要手段。在“一带一路”国家战略形势下, 法治化成为中国提升国际规则话语权的需要。在分析交通运输国际公约体系的基础上, 对海事、民航、铁路国际公约进行比较, 并从国家领土主权、运输过程安全性、交通工具国籍、法律范畴等方面研究国际公约的差异性, 为交通运输领域国际化发展提供研究咨询参考。

通常意义上的国际公约是指多国间为解决某个领域的重大问题, 由有关国际组织通过举行国际会议并开展多边谈判方式而缔结的多边条约[1-2]。在海运、民航、铁路的国际运输活动中, 需要由国际法来调整各种法律关系, 规定各领域的行为规范和制度, 这种法律关系通过国家间相互协商签署国际公约来实现。各种交通方式由于历史沿革、技术经济特征和关注重点的不同, 形成的国际公约体系也有差异。

1 交通运输国际公约体系

1.1 海事国际公约

国际公约术语中, 一般以“海事”代替“海运”。“海事”是指海上运输中发生的与船舶有关的各种特定关系[3-4], 海事国际公约是调节海事特定关系的多边协定, 它随着国际航运业的发展和技术进步, 以及国际社会对船舶航行安全和海洋环境安全的日益关注而不断得到的产生和修订。从逻辑关系上来看, 《联合国海洋法公约》是海事国际公约的顶层, 其他相关的公约不能与之相悖。目前, 海事国际公约共有40多项, 按照其调整的社会关系可简单划分为公法性和私法性公约。

(1) 公法性公约。从海事国际公约影响力上来看, 《国际海上人命安全公约》 (SOLAS) 、《国际防止船舶造成污染公约》 (MARPOL) 、《海员培训、发证和值班标准国际公约》 (STCW) , 以及《国际海事劳工公约》 (MLC) 影响力相对较大[4-5], 成为国际海事法规体系的四大支柱, 它们针对公法领域中最为关注的船舶安全管理、防止海洋污染和船员安全管理等方面, 从总体上抓住了促使国际航运业成功和继续发展的基本要素, 搭建了国际海事公法性公约的法律框架。

(2) 私法性公约。私法性公约是指规定平等主体的当事人之间具有民事性质的海事关系, 旅客运输和货物运输分别由不同的公约规定。与货物运输有关的代表性公约为海牙规则、海牙-维斯比规则、汉堡规则、鹿特丹规则等, 这些公约中一般不含有政府监管条款, 只调整公司 (如大型船运公司) 或个人间的关系。与旅客运输有关的公约为雅典公约, 是对海上运输旅客及其行李之间发生的民事关系予以调整的公约。

1.2 民用航空国际公约

民用航空的国际公约, 是航空法的重要组成部分。民用航空是指使用航空器从事除了国防、警察和海关等国家航空活动以外的航空活动, 它涉及领空主权、空域的管辖权、国际航空运输业务、权利损失的赔偿责任、制止劫持飞机问题。国际民用航空公约是缔约各国间解决民航法律问题的国际统一规范。目前世界上涉及国际航空方面的公约及配套的协定和议定书有50多个, 按照其调整关系的性质, 主要包括三大体系[6]。

(1) 关于航空权利的宪章性的国际航空公法公约体系。即处理有关国家之间民用航空事务规范和国际民用航空关系的航空公法。此类国际公约体系是以1944年《国际民用航空公约》即“芝加哥公约”为核心, 连同诸如“国际航班过境协议”“国际航班运输协议”等公约以及一系列对“芝加哥公约”进行修改和补充的议定书所形成, 亦称为芝加哥公约体系。该公约是国际民用航空的宪章性文件, 也是包括国际航空运输法在内的现行国际航空法的基础。

(2) 关于保障航空安全及防止航空器上犯罪的国际航空刑法公约体系。即处理和防止航空器上的犯罪行为规范的航空刑法。第二次世界大战后, 空中劫机事件日益增多, 1960—1977年共发生50余起, 严重地危害了旅客的生命财产安全, 民航安全公约就是在这样的背景下产生的。以1963年东京《关于在航空器上犯罪和其他某些行为的公约》为核心和基础, 与1970年海牙《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年蒙特利尔《关于制止危害民用航空安全非法行为的公约》, 以及其他议定书和公约等所形成的国际航空刑法序列, 亦称“东京公约体系”。这些公约加强并完善了现有国际航空保安公约体系, 加大了打击恐怖行为的力度并增进了国际反恐合作。

(3) 关于调整国际航空运输合同关系以及对地面第三者损害责任的国际航空私法公约体系。其中最重要的是处理国际航空运输中承运人和货主及乘客之间关系规范的, 亦即关于调整国际航空运输合同关系的国际公约。依据对国际航运规则以及承运人赔偿责任限额和责任制度规定的不同, 这些国际航空运输法公约又可以细分为“华沙公约”和“蒙特利尔公约”2个体系, 都同时包含了调整旅客运输和货物运输的规定。另外, 《外国航空器对地 (水) 面第三方造成损害的公约》 (简称“1952年罗马公约”) 是关于航空器经营人对第三方损害责任制度的国际公约。最新的《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》于2009年5月2日在蒙特利尔国际航空法会议上签订。此外, 《关于国际承认飞行器权利的公约》是1948年6月1日于日内瓦召开的国际民航组织大会通过并签署的, 1953年9月17日生效, 是关于对飞机财产权的国际承认问题的公约。

1.3 铁路国际公约

与民用航空、海事的公法、私法综合性国际公约体系不同, 铁路国际公约主要是私法性质的运输公约, 即由签订运输合同而引致的处理承运人、货主、乘客及其他经营主体之间责任制度的国际多边条约。包括以奥地利、法国、德国、比利时等大部分欧洲范围内国家为成员国的国际铁路运输政府间组织主持签订的《国际铁路运输公约》, 以及由前苏联、波兰、匈牙利、罗马尼亚、中国、越南、朝鲜等国家构成的铁路合作组织主持签订的以《国际铁路货物联运协定》为主体的一系列国际客货运送文件。

2 交通运输国际公约比较

2.1 海事国际公约

国际公法性质的公约中, 《国际海上人命安全公约 (SOLAS) 》是涉及海上安全的各种国际公约中最重要的公约, 1974年通过后, 又经过1978年议定书、1988年议定书以及许多次修正案, 主要是规定船舶的安全和防污染。《国际防止船舶造成污染公约 (MARPOL) 》涵盖了除处理倾倒垃圾外的船舶污染各个技术层面的问题, 包括6个技术性附则:防止油污规则、控制散装有毒液体物质污染规则、防止海运包装形式有害物质污染规则、防止船舶生活污水污染规则、防止船舶垃圾污染规则、防止船舶造成大气污染规则。《海员培训、发证和值班标准国际公约 (STCW) 》为缔约国提供了一个普遍能接受的船员培训、发证和值班方面的最低标准, 为在全球范围内保障海上生命、财产安全和环境安全, 控制人为因素影响海难事故起到了积极作用。《国际海事劳工公约 (MLC) 》详细规定海员的最低从业资格要求、就业条件要求、船上生活设备设施标准、职业健康等内容, 明确了海员权利和成员国义务。

国际私法性质的公约中, 《海牙规则》是第一部对提单进行规定的国际公约, 《海牙-维斯比规则》是《海牙规则》的修改补充, 扩大了原规定的适用范围, 与《海牙规则》一起称为《海牙维斯比规则》。《汉堡规则》是《联合国海上货物运输公约》, 是代表货主利益对《海牙维斯比规则》的修改, 建立了船货双方平等分担货物海上运输的风险制度, 尤其是改变了承运人责任基础, 将不严格过失责任改为推定过失责任。《鹿特丹规则》取代《海牙维斯比规则》和《汉堡规则》, 达到国际海上货物运输法的重新统一, 于2009年对各国开放签署, 但签署国大部分为航运不发达国家, 各航运大国并未加入公约。《雅典公约》全称为《海上旅客及其行李运输雅典公约》, 主要规定了海上运输承运人对旅客人身伤亡、行李和车辆损失的赔偿责任和限额。

2.2 民航国际公约

国际公法性质的《芝加哥公约》由国际民航组织制定签署, 包括《国际民用航空公约》和《国际航空过境协议》《国际航空运输协议》这3项适用于国际定期航班的特殊协议。《国际民用航空公约》包括确认国家航空主权原则、飞机权利、国家主权、设立国际民用航空组织、争议和违约等内容;2项特别协议规定了航空运输的5项权利。

国际刑法性质的《东京公约》《海牙公约》和《蒙特利尔公约》由国际民航组织制定签署, 规定国际飞行中在飞机上发生劫持等非法暴力行为的处理原则, 各缔约国严厉惩罚一切破坏和损害民用航空安全的罪行, 并对这些罪行实施普遍管辖权。

国际私法性质的《华沙公约》和《海牙议定书》《蒙特利尔公约》由国际民航组织、国际航空运输协会制定签署, 是法律上处于平等主体的承运人和旅客/货物之间的民商事法律关系, 既包括规定国际航空运输凭证和承运人责任制度的实体法内容, 也包括规定民商事纠纷争议解决方式和诉讼管辖等程序法内容。

2.3 铁路国际公约

铁路国际公约只具有国际私法性。国际铁路政府间组织制定签署的《国际铁路联运公约 (COTIF) 》主要内容是建立国际联运法规体系, 并促进其发展和在成员国中的应用;统一各国技术标准, 促进设备设施的互操作性, 对铁路材料进行技术许可, 增加国际联运的便利性。铁路合作组织制定签署的《国际铁路旅客联运协定》《国际铁路货物联运协定》在欧亚各国间组织铁路货物直达联运、完善车辆使用规则、编制供电和列车高速行车线路设备的技术标准、编制危险货物运送规则等。

3 交通运输国际公约比较分析

3.1 关于国家领土主权的规定

领土主权是国家在其领土范围内享有的最高的和排他的权力, 领土分为领陆、领海、领空3个部分, 由于铁路、海运、民航的跨国界运输分别在以上3个空间完成, 则各自的国际公约中不可避免会出现与主权相关的内容。民航国际公约的主权性非常突出, 宪章性的《国际民用航空公约》中涉及了一国的领空、领土主权及国家安全问题, 通过规定9种航权来规范国际航空运输。

国家对于航运领域的领海权是通过海上管辖权获得的, 海上管辖权由《联合国海洋法公约》统一规定, 在领海内, 沿海国享有充分主权, 外国商船和军舰享有无害通过权。海事国际公约中规定的船籍国、港口国的监督执行机制, 海难救助方面签订的《国际海上搜寻救助公约》和船舶污染方面签订的《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》等就是实施国家领海权的具体体现。国际法下, 船籍国对于船舶的管理和公约的执行负有最重要的责任。各国可以决定如何授予船籍并承担相应的监督义务。

铁路国际公约中不涉及领陆权的内容。因为领陆权在物理设施上的体现就是边界, 而相邻两国勘界后国界就较为清晰。铁路受轨道的限制, 只能通过固定的国境接轨点进入另一个国家, 国际铁路运输与领土争议的关系不大, 不需在多边公约中专门对此约定, 我国同周边5国签署的双边国境铁路协定中有所涉及。

3.2 有关运输过程安全性的规定

海运业是真正的全球化行业, 由于受环境的恶劣性和不可预见性、人为原因及其他因素影响, 事故率一直居各交通方式之首。因此各国对此高度关注, 国际海事组织的主要宗旨就是保证航运安全, 如《海上人命安全公约》《防止海上船舶污染国际公约》等法规就是出于该原因制定, 原因分析发现海运事故的80%是由于船员人为因素, 因而国际海事组织又制定了关于船员人身保障的公约。海事国际公约早期主要关注公共安全, 即生命和船舶安全, 继而转向环境安全, 现在集中在海员的劳动保护, 核心都是围绕安全立法。

自从航空器问世以来, 劫持民用航空器犯罪在许多国家和地区泛滥, 甚至常常被作为政治斗争的手段, 某种意义上来说, 保卫民航安全就是保卫国家安全, 航空的国际性、高速度特征也决定了需要由国际社会整体进行安全立法[7], 因此, 航空公约的一项重要内容就是制定惩治劫机犯罪的刑事法律。另外, 在《国际民用航空公约》附件中也明确规定了主管当局和各主体的安全保卫义务。

与航空和海运相比, 国际运输的安全性高, 亚欧地区开办铁路联运100多年来未曾有事故记载, 涉及到的安全问题更多集中在货运的危险货物运输中, 在事故频率和严重程度上与另外2种交通方式不可相提并论。因此, 没有专门的针对运输安全的铁路国际公约。

3.3 有关交通工具国籍的规定

国际法对于海运和民航交通工具的国籍都有严格规定, 而且互相借鉴。海运领域, 国际法框架下, 如果国家和船舶间有联系, 则各国有权制定船舶在本国登记及悬挂该国船旗的条件。根据《1958年公海公约》, 各缔约国不仅要依法开展船舶登记, 更要对本国船舶行使行政、技术、社会等方面的监控权和司法管辖权。

民航领域, 《国际民用航空公约》第17条做出规定:航空器具有其登记国家的国籍。这表明民用航空器具有其国籍登记国规定的法律人格, 登记国应保证本国国籍的民用航空器遵守所到达地区关于航空器飞行和地面转移的规则和规章, 并保证航空器能够得到登记国提供的保护和监督。

与航空和海运相比, 铁路国际运输的范围极大受限。铁路的机车车辆不具有自由流动性, 只能在固定轨道上运行, 且由于各国的铁路技术标准不同, 机车车辆的互换性差, 各国间难以互相租用机车车辆, 交通工具的所有权和使用权合一, 因此铁路交通工具不做国籍规定。

3.4 法律范畴

海事和民航国际公约具有公法私法综合性 (目前国际法并没有权威的分类方法, 国际刑法为新的国际法门类, 一些研究中也认为应暂时归在国际公法下, 因此此处只涉及公法和私法) , 既涉及国家主权、交通工具国籍等公法问题, 又涉及承运人责任、赔偿数额、司法管辖等冲突问题。以国家名义参加的政府间国际组织多制定公法性国际公约, 非政府间国际组织多把立法重心放在私法性国际公约。如海事国际公约主要由国际海事组织制定[8], 而国际民航组织作为民航领域惟一的政府间国际组织[9], 签署的宪章性的《芝加哥公约》也是基于民用航空的国际性, 对公法和私法有关内容进行了规定。

铁路国际公约私法性特征明显。铁路与民航和海运不同, 技术经济特征决定了其国内性。就铁路的经济运输半径而言, 货运约为1 000~2 000 km间、客运约为1 000 km以内。对于类似于我国这样的幅员辽阔的国家而言, 更适合开展国内运输, 因此铁路运输领域未制定规范国家主权、国籍、安全等问题的公法性国际公约。铁路国际联运的另一个特殊之处是要在每一个国家边境更换承运人, 改由接收国铁路承运, 这决定了承运人责任制度的复杂性和作为国际私法性公约主要内容的必然性。国际铁路政府间组织和铁路合作组织均以统一私法性质的运输法为主要宗旨[10]。

4 结论

从海运、民航和铁路运输国际公约的体系框架和主要内容可以看出, 国际公约的产生都是基于现实需求, 但由于国际化程度的差异, 导致3种交通方式国际公约在法律体系和关注重点方面的明显区别。

(1) 交通运输国际公约的产生都是以实际需求和人类的认知为条件。如海运沉船事件和民航劫机事件后通过的安全公约、人类环保意识提高后签署的防止船舶污染的国际公约、科学技术进步带来的对船舶修造标准和防止船舶污染海洋控制的细化和量化等, 甚至是东欧各国出于政治上的考虑签订的《国际铁路旅客联运协定》和《国际铁路货物联运协定》。

(2) 交通方式是否具有国际性是导致国际公约内容差异的最本质因素。民航、海运具有天然的国际性, 涉及到领海和领空国际主权及国家安全问题, 公约具有一定相似性。铁路的技术经济特征决定了更适于承担国内运输任务, 从运量看, 粗略统计, 铁路完成的国际货物联运占总量不足5%, 国际旅客联运占总量不足1%, 主要产生于相邻国家之间, 因此, 多边性质的铁路国际公约起步晚且数量少。

(3) 各公约法律框架不同。民航、海运国际公约具有公法私法综合性, 铁路国际公约私法性更强。其中海事国际公约不独立存在, 是以《联合国海洋法公约》为宪章的整个海洋法律制度的一部分, 主要规定海上安全、发展海运等与船舶相关的各种特定关系。

(4) 公约关注重点不同。民航、海运的国际性决定了市场开放性高, 甚至在1995年生效的WTO服务贸易法《服务贸易总协定》 (GATS) 中也将这2个服务部门纳入提供市场准入的范围, 经济和贸易上的国际开放必然要求各国政府加强行政和司法方面的管辖权, 因此民航和海运国际公约集中在以行使国家主权和保证国家安全为根本目的的国际法性质非常强的领域。

参考文献

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[2]李响.海事国际公约的监督执行[D].上海:复旦大学, 2014.

[3]泉水.多式联运讲座 (3) ——第三讲:单一运输方式的国际公约 (之一) [J].集装箱化, 2003 (2) :40-42.

[4]孙继荣.中外海事仲裁法律之比较与我国《仲裁法》的完善[D].辽宁:辽宁师范大学, 2000.

[5]杨培举.公约背后:国际海事公约“修行”之路[J].中国船检, 2013  

[6]国际民用航空公约体系和中国加入情况[EB/OL]. (2016-11-27)  

[7]秉林忠男.航空犯罪与国际法[M].苑晓利, 译.北京:法律出版社, 1988.

[8]国际海事组织IMO[EB/OL]. (2012-02-26) [2017-02-20]

[9]国际民用航空组织 (国际民航组织) [EB/OL].[2017-02-20]

[10]崔艳萍.交通领域国际组织发展及启示[J].铁道运输与经济, 2015, 37 (10)  

来源于：2017 铁道运输与经济