孙晓霖
中国民航大学法学院
本文通过对国内外学者对非法干扰行为不同界定的研究, 结合近期出台的一系列公约, 展现非法干扰行为的历史进程, 力争对非法干扰行为做出相对完整准确的界定。同时, 将我国的立法规定与国际上对非法干扰行为的认知相比较, 进而对我国有关非法干扰行为的立法现状进行详细分析与深入探讨, 以期我国加快国内法与国际航空保安公约的科学衔接与协调, 积极出台相应措施有效遏制非法干扰民用航空安全的行为。
在民用航空刚刚诞生之际, 其活动规模还很小, 虽然人为的干扰行为也同时产生, 但对民用航空的危害并不大。 “二战”以后, 民航业的迅猛发展使其逐渐成为各国经济复苏的支柱产业之一, 针对民用航空的非法干扰行为也随之增多。回顾 “非法干扰行为” 的发展历史, 自1931 年的秘鲁事件以来, 针对民用航空的此类行为便不断增加。尽管时至今日, 航空技术的发展已使航空器的安全系数显著提升, 但非法干扰行为仍然屡屡发生。而近年以来, 作为国际社会的最大公害之一, 非法干扰行为已经具有演变为恐怖活动的趋势, 这使得国际民航业的发展遭遇波折。毫无疑问, 如何有效应对非法干扰行为, 保证国际和国内民用航空安全显然是当前民航安保工作面临的重要问题。
一、非法干扰行为的不同界定
仅从字面而言, 非法干扰行为的含义相当宽泛, 因此在几项重要的国际民航保安公约制定的时候, 都因为对 “非法干扰行为” 的不同解读而产生过激烈的争论。总的来看, 目前学术界在对非法干扰行为界定方面主要有如下观点:
( 一) 广义涵盖说
持这种观点的学者认为, 非法干扰行为涵盖的范围非常广泛, 几乎包括了与民用航空运输有关的所有不法行为[1]。如有的学者在进行实证研究时, 对非法干扰行为进行了划分, 认为该行为包括: ( 1) 严重的犯罪行为, 包括违反刑法的犯罪行为和以民用航空安全为客体的犯罪行为; ( 2) 违法行为或者犯罪情节较轻的行为; ( 3) 违反行业法规的行为[2]。毫无疑问, 这种观点具有较强的涵盖性, 但并未体现出非法干扰行为的本质和特征。
( 二) 六行为说
持这种观点的学者认为, 我们可以根据 《国际民用航空公约》 《附件17》 ( 以下简称附件17) 第8 版对非法干扰行为的列举性划分, 对非法干扰行为做出界定。根据第8 版的定义, 非法干扰行为包括: ( 1) 非法劫持飞行中的航空器; ( 2) 非法劫持地面上的航空器; ( 3) 强行闯入机场、航空器或航空设施场所; ( 4) 在机场或航空器上劫持人质; ( 5) 将武器或者危险物质带入航空器或机场; ( 6) 散播虚假信息[3]。这种观点是对附件内容的直接引用, 依据较为明确, 但缺乏对定义的深入分析与解读。
( 三) 特征定义说
持这种观点的学者认为, 非法干扰行为是违反民用航空安全保卫法律法规, 在特定的时空范围内所实施的一种已经或将要扰乱民用航空秩序、危及民用航空安全的行为[4]。这种观点, 突出了非法干扰行为的基本特质, 包括: ( 1) 法律规定的时空局限性, 即一般认为需在 “飞行过程中”、在 “航空器内”或 “航空器外的某些范围内”[5]; ( 2) 违法性, 即是法律所禁止的行为, 或者是违反民用航空安全保卫规定的行为; ( 3) 严重的危害性, 即指已经危害或者将要危害到民用航空的安全运营。
上述观点各有各的优缺利弊, 但相对而言, 特征定义说的观点通过对非法干扰行为几大特质的阐述, 为非法干扰行为的界定提供了更好的理论基础。以特征定义说为基础, 我们认为, 非法干扰行为是指在法定的时空范围内, 违反民用航空安全保卫相关公约及法律法规, 实施的已经或将要严重危害民用航空安全的行为的总称。
二、非法干扰行为界定的演变历程
随着民航事业的不断发展, 为减少非法干扰行为对民航业的不利影响, 国际社会多次召开会议商讨对策, 制订了一系列与之相关的国际公约。各公约都在之前公约的基础上, 结合当时的实际情况, 对非法干扰行为的实施主体、客体以及具体形式等做出了更为完善的规定。
( 一) 非法干扰行为界定的雏形
随着在航空器上非法暴力行为的增多, 1963 年在东京国际航空法会议上, 各国签订了 《东京公约》, 其主要贡献便是统一了处理该行为的原则。
例如, 公约在第四章的第十一条中, 对非法劫持航空器行为做出了规定。通过条文我们可以看出, 虽然 《东京公约》是公认的首次对非法干扰行为中的非法劫持航空器行为做出规定, 但其侧重的是缔约国应采取怎样的措施, 而并没有将该行为作为主要的阐述对象, 并且规定得不甚详尽, 因而未能产生预期的效果。
( 二) 非法干扰行为界定的发展阶段
1. 《海牙公约》 奠定基础
为对劫机犯罪做出具体规定, 《海牙公约》 于1970 年在荷兰海牙应运而生。该公约不仅对劫机犯罪的罪行做出了进一步规定, 而且将共犯以及预备犯也纳入到规定之中。
海牙公约在第一条就写明: “通过武力或武力威胁亦或是其他方式, 采取或企图采取控制或劫持航空器的行为, 以及实施或企图实施上述行为的共犯, 都被认为是犯有罪行”。虽然这只是对非法干扰行为中的一种行为———劫机行为的界定, 但也足以体现 《海牙公约》 的进步之处, 它的订立无疑是对 《东京公约》 缺陷的修正, 为非法干扰行为概念的进一步明确奠定了基础。
2. 《蒙特利尔公约》 扩大范围
当时一系列危害民航安全事件的发生以及国际法上依据的缺失使得国际社会进一步意识到还需要制定一个内容更加广泛的国际公约。基于此, 《蒙特利尔公约》对非法干扰行为的实施范围做出调整, 将原有的 “空中劫持” 转变为危害民用航空安全的所有犯罪行为, 不仅涵盖了针对航空设备的非法行为, 而且涵盖了 “使用中”的航空器。根据 《蒙特利尔公约》的条文可知, 可能被界定为犯罪的行为共有五项, 且但凡达到危及航空器安全的危险程度, 即被认定为犯罪行为。与此同时, 对于犯罪的实施方式, 公约规定了故意的直接实施行为、预谋行为以及从犯行为三种。
3. 《蒙特利尔公约议定书》 关注机场安全
1988 年, 国际民航组织根据形势的不断变化, 讨论并通过了 《蒙特利尔公约议定书》。该议定书最大的进步在于在危害航空安全行为中加入了危害机场安全的行为。这无疑是通过立法使得袭击国际机场的非法干扰行为进入了人们的视野, 使得各国开始更加关注对机场内服务人员和设备以及机场上未使用的航空器的保护。条约所规定的该罪行包含四个因素: ( 1) 犯罪的手段是使用武器、装置或物质; ( 2) 实施暴力的对象是在机场内的人、设备以及在机场上停放的航空器; ( 3) 暴力行为的实施地点是在用于国际民用航空活动的机场内; ( 4) 这种行为对机场安全具有危害性[6]。
从共性和个性的角度而言, 上述保安公约只是针对个别情况规定了何种行为属于非法干扰行为, 并随着行为手段的丰富而扩展, 却并没有从共性上总结出非法干扰行为的本质特征, 亦未确定具体的罪名和处罚方式。虽然它们推动了对非法干扰行为的研究, 但一些具体问题仍有待日后的立法文件来解决。
( 三) 非法干扰行为界定的不断完善
1. 《非法干扰赔偿公约》 对非法干扰行为做出定义
《非法干扰赔偿公约》是国际航空运输业的发展进入到新阶段以来, 各国基于共同利益于2009 年在蒙特利尔签订的。在该公约的第一条中, 明确规定 “非法干扰行为”是指 “《海牙公约》 或1971年 《蒙特利尔公约》以及在 ‘干扰损害’事件发生时任何有效修正中被界定为罪行之行为”。其中的 “‘干扰损害’ 事件”是指 “对一架飞行中的航空器实施非法干扰行为而引起损害的事件”。关于 “任何有效修正”, 可理解为专指对上述两大公约的任何有效修正。这一情形为 “非法干扰行为” 的含义留出了一个可供修正和补充的余地, 使得非法干扰行为的定义可随时代的发展而发展。
2. 《北京公约》 对非法干扰行为界定的新发展
与 《蒙特利尔公约》 及 《蒙特利尔议定书》相比较, 《北京公约》对非法干扰行为的罪行规定得更有针对性, 十分贴近当今民航业的现实情况。公约在第一条第一款中便详细列明了有关非法干扰行为犯罪的九种情形, 经过归纳, 我们不难看出其中包括如下四类行为: ( 1) 对人身造成伤害的行为; ( 2) 对财产进行毁坏的行为; ( 3) 对人身和财产造成双重损害的行为; ( 4) 传递虚假情报的行为。与之前的 《蒙特利尔公约》 相比, 机场的服务被写入犯罪对象之中, 使得对机场的保护更加全面。
通过对比可以看出, 《北京公约》从以下几个方面对非法干扰行为进行了丰富。第一, 新增了四类非法干扰行为, 主要用来预防、制止恐怖犯罪活动。第二, 对犯罪的具体实施方式进行了增补, 包括主导行为、威胁行为、协助行为等, 进一步细化了可被认定为危害民用航空安全犯罪的罪行。第三, 加强了各国对航空犯罪的管辖, 新增了 “属人管辖” 的强制性规定和有关 “选择性管辖”的规定。
3. 《北京议定书》 对非法干扰行为界定的新发展
《北京议定书》 对1970 年 《海牙公约》 进行了重大修正, 使得其补充规定的罪行在该议定书生效后即属于《非法干扰赔偿公约》 规定的非法干扰行为。《北京议定书》 第二条规定, 该议定书列明的四款新规定取代了1970年 《海牙公约》 第一条的规定, 使得对劫机罪的界定更为明确。通过对具体条文的解读, 我们不难看出, 第一款与之前的条款相比做出了两大变更: ( 1) 调整范围从1970 年 《海牙公约 》 的“飞行中的航空器” 变更为 “使用中的航空器”, 使得空间适用范围更广; ( 2) 详细阐述了劫机行为的方式和手段, 使得界定更为明确。第二款则规定, 上述第一款所列罪行之可信威胁情势也属于劫机罪的范畴。第三款规定了企图实施、组织或指挥他人实施、共同参与劫机犯罪以及协助他人脱罪等四种情形下的罪行认定情况。第四款规定作为兜底条款, 进一步延伸了 “商议实施” 与 “协助实施” 劫机罪的认定范围。
4. 附件17 第9 版成为分析非法干扰行为的新依据
作为规定非法干扰行为最重要的国际性文件之一, 附件17 第9 版的正式生效对非法干扰行为的定义做出了几项重大调整, 为准确界定此类行为提供了新的思路。
在对危害对象的调整中, 将 “民用航空和航空运输安全” 变更为 “民用航空安全”。在对非法劫持航空器行为的修改中, 随着2010 年 《北京议定书》将该行为的对象修改为 “使用中的航空器”, 附件17 也将非法劫持 “飞行中”和 “地面上”航空器的行为合并为 “非法劫持航空器” 行为。这一变动不仅与国际公约的修改保持一致, 也与很多国家的法律规定相契合, 如在 《中华人民共和国刑法》 ( 以下简称 《刑法》) 中, 劫持航空器罪便将航空器解释为 “飞行中或使用中的航空器”。与此同时, 附件17 也吸纳了国际公约中的新型航空犯罪种类, 包括毁坏使用中的航空器和利用使用中的航空器实施严重破坏行为。
三、我国有关非法干扰行为的立法规定存在的主要问题
回望我国航空保安的立法进程, 我们可以看到, 在短短三十年的时间里, 我国的相关部门先后制定了一系列法律文件, 上至法律、行政法规、部门规章, 下到行业标准和各类规范性文件, 它们都对航空保安工作的开展起到了积极作用。虽然有着一定的立法成果和丰富的实践经验, 但我国的航空保安立法工作仍存在一些漏洞。目前有关非法干扰行为的航空保安立法亟待解决如下问题:
(一) 有关非法干扰行为的航空保安立法同其他法律法规之间在内容上缺乏统一性。
就我国目前的有关非法干扰行为的立法情况而言, 大多是根据实践中的某些具体情况而制定一部单独的法律文件或一些条文, 虽然在形式上表现出一定的独立性, 但实际上却因缺乏系统的法律编纂而显得杂乱无章。鉴于此, 我国应将立法形式与立法内容紧密结合起来, 通过整理汇总, 使得相关立法实现整体化、系统化。
(二) 未能准确界定“非法干扰行为”等重要概念。
非法干扰行为作为民航安保活动中不可或缺的概念之一, 尚未在我国学术界形成较为明确的认识。目前, 我国现行法律法规中缺乏对非法干扰行为概念的准确界定, 仅在《民用航空法》等相关法律法规中通过列举等方式对非法干扰行为做出规定。这种零散的规定不仅不利于对非法干扰行为概念的准确掌握, 更使得对非法干扰行为的处理方式尚欠妥当, 大多只能参照《中华人民共和国治安管理处罚法》以一般违法行为的标准做出较轻的处罚。因此, 我国应及时明确重要概念, 使得相关立法实现规范化、准确化。
(三) 国内航空保安立法明显滞后于航空保安活动的现实需求, 缺少专门针对非法干扰行为的法律规范。
在实践中, 多数情况下只能援用其他普通法的规定来解决民航保安问题, 极不适应其特殊性要求。尤其是缺乏针对非法干扰行为的相关立法, 使得对其惩治力度不足。《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》 (以下简称《安全保卫条例》) 的出台虽然使得无法可依的情况得到一定程度的缓解, 但由于它融杂了其他法律规范的内容, 所以它的适用仍需要其他法律、法规的支持, 这为实际操作带来了不便。因此, 我国亟需提高相关法规及规章的单独适用性, 使得相关立法实现专业化、专门化。
四、完善关于非法干扰行为的立法
( 一) 实现航空保安公约与国内法律的有机统一
截至目前, 我国已先后签署了以三大国际民航保安公约为主的一系列国际公约。根据 “条约必须遵守” 原则, 我国必须自觉践行承诺, 积极将公约的内容与国内法衔接, 制定并颁布相关的法律、法规和规章, 逐步构建完善的航空保安法律体系。
虽然在国内与国际上、理论与实践中, 各国对保安公约的适用问题始终难以达成一致, 但就我国的情况而言, 我国通常采取的方式则结合了直接适用与转化适用。直接适用是指中国政府一旦批准或加入了某保安公约且该公约对我国生效后, 我国政府就需要将国际民用航空保安公约的相关内容直接适用于有关案件, 以履行自身的义务。例如, 在对非法干扰行为行使管辖权方面, 国际公约规定的各种管辖制度相互补充, 为我国在管辖权方面提供了国际法上的依据和更多的处理方式。
当前, 我国有关航空保安的法律主要包括 《刑法》 《中华人民共和国行政处罚法》以及 《民用航空法》 等。国际航空保安公约与我国 《刑法》 何者优先适用的问题尤为不明确, 阻碍了对犯罪的惩治, 也使得这二者的统一显得更为重要。鉴于我国国内法对此暂无明确规定, 我们可以借鉴司法实践中各级法院一贯坚持的条约优先的处理方式, 在我国 《刑法》总则中明确国际航空保安公约的适用方式, 理顺国际航空保安公约与我国 《刑法》之间的关系, 为使其逐步形成一个协调统一的有机整体而不懈努力。
( 二) 正式将 “非法干扰行为”等重要概念写入法条之中
我国现行的法律法规中对 “非法干扰行为” 等概念的规定尚不严谨, 造成了判断上的任意性和不规范性。建议在《安全保卫条例》中, 依据最新的国际公约, 明确写入非法干扰行为的概念, 并授予机组人员有限的权利以处理此类行为。例如, 在飞行过程中, 当制止旅客非法使用手机等电子设备无效时, 机组人员有权扣留其手机等电子设备, 交由降落地公安机关处理[7]。对非法干扰行为等重要概念进行全面而系统的规定, 在便于执法机关准确掌握这些概念的同时, 也可以有效地防范和制止非法干扰民用航空安全的行为[8]。
( 三) 修订现有的针对非法干扰行为的法规及规章
我们可以针对现实情况制定专门的法规规章, 也可以在原有法规规章的基础上, 对相关内容进行修订, 以便逐步建立有效预防和惩治民用航空非法干扰行为的体系。就前者而言, 可以由国务院制定法规, 也可以由交通部牵头、民航局负责以制定规章。但从目前状况来看, 修订现有的法规规章与制定法规规章相比更为合理。首先是因为制定法规规章所需时间较长, 不能及时解决眼下问题, 并且仅对民航安保工作的一部分动用如此立法程序缺乏一定的必要性和可行性。其次还因为现有的法规规章虽有瑕疵但并不应被全盘否定, 对其中部分落后于国际公约的规定进行修订可以应对当前的各种非法干扰行为。在修订的内容上, 除了如前所述应重新写入非法干扰行为的概念外, 还应注意如下两个方面: 第一, 降低对其他法律法规的援用比例, 进一步完善罚则部分。这样做不仅可以使得关于非法干扰行为的立法趋于专门化, 也可以使处罚方式更为明确, 便于执行。第二, 对少数单独订立的相关法律文件进行整合, 纳入有益部分, 废止落后规定。
综上所述, 我们应当尽快纠正原有认识中存在的偏差和漏洞, 修改 《民用航空法》、民航法规、规章及规范性文件中有关非法干扰行为的概念及规定。此外, 正所谓 “他山之石, 可以攻玉”, 我们还应持续关注国际方面的研究动向, 广泛借鉴国际性文件中的最新规定和国外学者的学术成果, 使我国的国内立法不断与国际接轨, 以尽快实现在同一语境下的交流与探讨, 共同保护世界各国公民的人身、财产安全, 推进国际民航业的安全运行, 蓬勃发展。
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来源于：2014 文化学刊
