袁发强 瞿佳琪

华东政法大学国际法学院

按照全国人民代表大会2015年的立法工作计划,我国将分别制定《航空法》,修订《民用航空法》。两部法律草案在立法目的、立法内容、管理部门职能和管理事项等诸多方面存在重复性和交叉性,两部法律的定位、分工不明确。航空法律体系建设存在缺陷,缺乏科学分工。应当重新定位两部法律,明确两部法律的立法目的,合理划分两部法律的调整内容。

根据国务院2015年的立法工作计划,[1]我国将在修订《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)的同时制定《中华人民共和国航空法》(以下简称《航空法》)。在这样的背景下,国务院、中央军委空中管制交通委员会于2014年起草了《中华人民共和国航空法》(草案)(以下简称《航空法》(草案))。与此同时,民用航空管理局也正在修订《中华人民共和国民用航空法》,目前已公开征求意见(以下简称《民用航空法》(征求意见稿))。[2]从《航空法》(草案)与《民用航空法》(征求意见稿)的内容看,两部法律在调整内容、管理分工上存在较大的交叉重叠部分。在两部法律都要制定和实施的前提下,未来的航空法律体系中,应当如何对两部法律进行分工以及协调,才能达到航空立法的科学化和体系化目标,这是我们需要深思和研究的问题。

一；航空法律体系的困境———民用航空法和航空法重叠

1. 立法目的重叠

阐明立法目的的意义在于明确立法要解决什么问题,要达到什么目的。立法者只有明确了立法目的,才能有效地进行具体的立法活动,否则,立法就会是多余的或者将失去方向。[3]《民用航空法》(征求意见稿)和《航空法》(草案)的第一条均规定了两部法律的立法目的。两部法律都强调了维护国家领空主权、保障航空活动安全、保护航空活动各方当事人的合法权益,促进航空事业发展等;不同点仅在于《航空法》提到了维护国家领空安全、保障航空活动“顺畅、高效进行”,而《民用航空法》强调了“保障民航活动安全、有序”。

两部立法的立法目的大同小异。《民用航空法》(征求意见稿)和《航空法》(草案)有高度的相似性,定位和分工不明确,特色不突出。以维护国家领空主权这一立法目的为例,《民用航空法》(征求意见稿)和《航空法》(草案)都强调要维护国家领空主权,并且对领空主权原则均作出了规定。在具体条文中,两部法律的措辞也基本相同。作为调整一切航空活动的《航空法》,不仅要调整民用航空活动和非民用航空活动,而且也要调整本国航空器和飞入我国空域内的外国航空器。领空作为一切航空器活动的主要范围,确实与一国的主权独立和国防安全密切相关。《航空法》有必要对其范围进行界定并规定领空主权原则。但是,《民用航空法》也将维护国家领空主权作为其立法目的之一并不合理。

首先,如何对领空的范围进行定义是国家的主权权利,具有浓厚的公法色彩。对领空范围内的活动权限与规则需要统一规范和管理。应当由国防行政立法加以规定。同时,定义领空范围也是国际公法层面的问题,应当符合国际条约和国际习惯的要求。《民用航空法》以民用航空活动为调整对象,并不需要以维护领空主权为立法目的。

其次,在《民用航空法》中定义领空并没有实际意义。在《民用航空法》其余章节中,并没有找到可以与“领空”对应的内容。航空企业的设立、民用航空器的飞行、航空运输合同当事人的权利义务等并不与领空主权直接相关,而是与一国法律的立法管辖范围有关。

最后,在《民用航空法》中对领空进行定义并不恰当。按照《联合国海洋法公约》的规定,专属经济区沿海国对该区域享有主权性权利;沿海国在不妨碍航行自由的前提下,可以制定相应的管理法规和制度,行使管辖权。但是依据上述规定,由于专属经济区并不属于领空,对于专属经济区上空的民用航空器无法适用《民用航空法》,反而会发生局限该立法适用范围的现象。

2. 立法内容重叠

对比两部法律的具体条文,《民用航空法》(征求意见稿)和《航空法》(草案)在立法内容上也存在较大的重叠部分。

《民用航空法》(征求意见稿)和《航空法》(草案)对于航空器适航管理都进行了规定。两部法律对于航空器生产、维修许可证书制度、航空器型号合格证书制度、航空器型号认可证书制度、航空器适航证书的效力以及航空器持续适航要求均设置了相关条文加以规范。从立法条文的具体措辞来看,《航空法》(草案)一部分条文完全照搬了《民用航空法》(征求意见稿)的内容,例如规定航空器认可证书制度的条文。另一部分仅仅将《民用航空法》对应条文中的“民用航空器”替换为“航空器”,“民用航空主管部门”替换为“航空主管部门”,其余措辞完全相同。例如,规定航空器生产、维修许可证书制度的条文即是如此。

《海商法》中的船舶适航制度源于习惯法。[4]与《海商法》不同,航空法律中的适航制度最早来源于1919年的《巴黎公约》,之后被《芝加哥公约》所替代。《芝加哥公约》将非民用航空器排除在外,仅仅适用于民用航空器。因此,航空法律中的适航管理制度所针对的对象本来就是民用航空器、而非一切航空器。虽然《航空法》(草案)更改了《民用航空法》(征求意见稿)中的部分措辞,但是实质上两部法律的适航管理制度针对的对象都是民用航空器,并无不同之处。在《航空法》(草案)中,并无特别针对非民用航空器或者说国家航空器、军用航空器的适航条件规定。

同样,在规定航空人员和机场部分的具体内容中,两部法律也存在不同程度的重叠。对于航空人员的从业条件、空勤人员携带证件的要求、航空人员的训练考核、机组人员的组成、机长的法律保障、机长的代位和单座舱航空器驾驶员的法律地位,《航空法》(草案)和《民用航空法》(征求意见稿)均进行了规定。从具体条文来看,《航空法》(草案)一部分条文仅仅将《民用航空法》(征求意见稿)对应条文中“民用航空器”更改为“航空器”,其余部分完全相同,例如规定机长代位的条文。在对应条文中,《航空法》(草案)条文中提到“航空器承租人”,而航空器租赁行为特指的是民用航空器租赁,因此条文中“航空器”特指的就是民用航空器,实际上与《民用航空法》(征求意见稿)的条文基本一致。另一部分条文中,《航空法》(草案)则是在照搬《民用航空法》(征求意见稿)条文的基础之上,增加了一些《民用航空法》(征求意见稿)无法涵盖的内容,例如在对航空人员从业条件进行规定的条文中。在对应条文中,《航空法》(草案)只是增加了《民用航空法》(征求意见稿)中无法涵盖入内的航空管制人员的从业条件,其余的航空人员的规定与《民用航空法》(征求意见稿)中的对应内容基本一致。

除此之外,在规范公共航空运输、通用航空、航空安全、搜寻救援与事故调查、对第三人的损害赔偿、涉外航空和法律责任等内容的对应条文中,《民用航空法》(征求意见稿)和《航空法》(草案)也存在不同程度上的重叠。

如此多的重复立法说明,存在两部法律争相规范同类事务的现象。仅仅以一般航空器和“民用航空器”的措辞差异不能解释立法内容的必要性。在没有对非民航飞行活动进行特别规定的前提下,看不出二者调整范围的差异。

3. 管理部门职能与管理事项重叠

《航空法》(草案)和《民用航空法》(征求意见稿)都明确了航空活动和民用航空活动的管理部门以及职权。国务院、中央军事委员会(以下简称“空管委”)领导全国的航空管理工作,民用航空主管部门即民用航空局(以下简称“民航局”)统一监督并管理全国民用航空活动。《航空法》(草案)中使用的措辞为“航空管理工作”,可以理解为包含民用航空活动的监督管理和非民用航空活动活动的监督管理,因此,监督管理民用航空活动属于空管委的职能,这就造成了与民航局管理职能的重叠。空管委的职能应当为领导全国的飞行管制工作,而民航局的职能主要为监督管理民用航空活动并在权限内发布有关民用活动立法的规定、决定。可以看出,两个部门各有其自身的职能且并不相同。然而,在《航空法》(草案)和《民用航空法》(征求意见稿)中,空管委的职能涵盖了民航局的职能,两个部门的职能划分不清,存在重叠。

空管委和民航局管理职能的重叠进一步造成了两部门管理事项的重叠。根据《航空法》(草案),空管委需要的管理事项包括负责民用航空器飞行安全和地面安全监督、民航空中交通管理工作、民航空防安全监管等,而这些管理事项与民航局的管理事项完全重叠。

从两部法律的名称来看,《航空法》的调整对象是一切航空活动产生的社会关系,而民用航空法以调整民用航空活动中产生的社会关系为主,针对的主要是民用航空活动。但是,通过对比《航空法》草案和《民用航空法》(征求意见稿)的条文后可以看出,两部法律出现了大量的重叠,定位不清楚,分工并不明确。从某种意义上,两部立法的起草者存在争抢管理权限和管理事务范围的现象。

二、比较法的视角———航空法律体系的借鉴

对于如何处理民用航空立法和统一航空立法之间的关系,世界各国存在着不同的做法。存在航空法模式和民航法模式两种处理情形。

1. 航空法模式

航空法模式是指制定一部综合的“大”航空法统一规范管理各种航空活动,包括民用航空活动与非民用航空活动,而不单独制定一部只用来规制民用航空活动的法律。这种模式最典型的代表是美国。

美国航空法律体系主要由四个部分组成:(1)《联邦航空法》,即《美国法典》的第四十九卷《运输》第七部分《航空》;[5]《联邦航空法》主要适用于民用航空器和民用航空活动。对于非民用航空器和非民用航空活动,则是由《美国法典》其他卷的内容进行规定,例如第十卷第四部分对于军用航空活动的管理机构、军用航空人员等内容进行了规定。[6](2)与航空活动有关的专门行政法规;(3)联邦航空局的指令、命令以及各司局的规范文件;(4)相关的法院判例。从立法层次来看,美国航空法律体系以《联邦航空法》为基本法对航空活动作出原则性规定,例如各个机构的管理职能、权限范围等等。通过与航空活动有关的专门的行政法规和联邦航空局的指令、命令以及各司局的规范文件对原则性内容加以细化,最后通过和判例及行政协定加以补充,形成美国的航空法律体系。

从美国航空立法的历史沿革来看,《联邦航空法》来源于1938年《民用航空法》。相比于1938年《民用航空法》而言,《联邦航空法》明确了联邦航空局负责民用航空活动和军用航空活动的空中安全管理,其目的在于创建一个统一的航空活动管理系统。[7]联邦航空局有权制定涉及空域管理的法规。《联邦航空法》确立了联邦航空局管理国家空域的权力,并统一制定规章标准进行管理,解决了民用航空和非民用航空空域管理方面由于主管部门的不同,导致各自部门自成体系,造成各自部门的归责标准互相不衔接、内容不协调的现象。

2. 民航法模式

民航法模式是指不设立一部综合性的航空法,而是以只规范民用航空和通用航空的民航法作为航空活动的基本法。这种模式的典型代表是日本。

日本航空法律体系同样由五个部分组成:(1)《民用航空法》;(2)航空器制造和利用相关的立法和规则;(3)机场建设及利用相关立法及规则;(4)航空企业的设立、治理等相关立法及其规则;(5)防止航空危害及其处理相关的法律及规则。从法律类型上来看,日本航空法主要为航空行政法,规定多为管理类规定。根据《日本自卫队法》,军用航空由航空总队司令部、航空救援司令部、飞行教育集团司令部、航空开发实验集团司令部、航空部队司令部、航空混合团司令部、航空团司令部主管。《日本自卫队法》第一百零七条第七款规定,自卫队使用航空器发生的航空事故,完全由自卫队内部组织的事故调查委员会进行。对自卫队使用的航空器和自卫队外使用的航空器发生的事故,由航空、铁路事故调查委员会进行;国家航空器是指为了执行军队、海关、警察事务等使用的航空器,但如果国家航空器用于商业性质的运输飞行,则适用于《民用航空法》。[8]与美国航空法不同,日本航空法并没有对空域管理进行规定,同时也不适用于非民用航空器。

3. 思考与借鉴

在处理民用航空活动和非民用航空活动的关系时,美国采取的是在航空立法中统一机构对空域进行管理,对非民用航空活动的其他方面由其他法律法规进行规定。日本的航空立法则是对非民用航空活动和空域管理都不进行规定。在我国现有的制度下,空域管理的是由国务院和中央军委的空管办负责,民航局实际上并无参与空域管理的权力。并没有像美国那样采取军民联合管理、统一机构的做法。

无论是美国的航空立法还是日本的航空立法,其定位都偏向于航空行政法,其作用在于组织航空活动,规定航空活动中的一般性原则。而民用航空中的具体规定,则是留给其余法律、法规或者相关职能部门制定的规章进行规定。这样的立法模式不但可以达到统一管理,规范全国航空目的的作用,达到保障航空器安全运行、促进航空事业发展等立法目的,还可以体现出立法的层次感,各个级别和各个类型的法律之间达到良好的联动。

与此不同,我国的《民用航空法》不仅有规范航空行政管理关系的条文,同时还有规范平等主体之间的民商事法律关系的、甚至包含还刑事法律关系条文。虽然国情不同,在完善现有的航空法律体系时并不能完全照搬其他国家的立法模式,但理顺管理关系、统一管理部门、明确立法体系分工仍然是需要注意的。从立法科学化角度看,明确立法层次和调整对象分工是严格依法管理、达到法治状态的前提。不论采取哪种立法模式,都应解决科学分工、相互协调管理的问题。

三、我国航空法律体系的实然构成与评价

1. 中国现行的航空法律体系

中国的现行航空法律体系以1995年颁布实施的《民用航空法》为航空活动的母法,逐渐形成了由法律、行政法规、部门规章组成的航空法律体系。

在航空法律方面,主要法律为1995年通过的《民用航空法》。该法是中国民用航空活动的基本法,在中国民用航空法律体系中处于最重要的地位。该法原本名称为“中华人民共和国航空法”,只是在立法过程中被改成了现在的“民用航空法”。因此,该法立法内容非常广泛,涉及领空主权、民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空搜寻援救和事故查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等基本法律规定。《民用航空法》既是中国民用航空主管部门对民用航空实施管理的基本法律依据,也是从事民用航空活动的单位和个人所应遵守的基本法律。

在航空法规方面,航空法规发挥着对《民用航空法》中的规定进行细化以及补充的作用,对调整民用航空活动所产生的各种法律关系起着非常重要的作用。航空法规的内容涉及机场、航空器、客货运输、损害赔偿、安全保卫等。国务院颁布的有代表性的行政法规有:《国务院关于通用航空管理的暂行规定》《人民共和国民用航空器适航管理条例》《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》《通用航空飞行管制条例》等。

除此之外,我国先后签署、批准了二十多个国际公约和议定书,再加上与其他国家签定的双边航空运输协定,这些都是我国航空法律体系的组成部分。可见,从当初立法初衷看,《民用航空法》本身是从统一航空立法角度进行调整范围设计的。虽然其中并不涉及国家航空器和军事航行活动的规范内容,但基本涵盖了非国防军事飞行活动的基本范围,只需要加入空域管理部分即可。如果从国防军事需要出发,单独制定有关国防军事活动的单行法规完全可以实现航空法律的体系化。

2. 我国现行航空法律体系的不足

(1)《民用航空法》调整对象不合理。当1995年的航空法被限定为“民用航空法”出台后,从理论上来说,《民用航空法》的调整对象应当是民用航空活动及其相关领域产生的各种社会关系,[9]针对的应当是民用航空器及相关人员和设施。然而,现有的《民用航空法》不仅适用于民用航空活动,同时也适用于非民用航空活动。例如关于领空主权原则的条文以及关于空域管理的条文等。对于非民用航空活动,应当由调整一切航空活动产生法律关系的《航空法》加以调整,而不应当由《民用航空法》进行调整,《民用航空法》适用的对象应当是民用航空器而非一切航空器。

除此之外,《民用航空法》中所指的保护航空活动安全主要指的是民用航空活动飞行的安全而并非国防安全,切入点应当为民用航空器。而《航空法》所指的保护航空活动安全主要指的是领空主权安全,强调的是国家主权的安全,切入点为民用和非民用航空器。虽然民用航空器是以国家主权的空域作为主要的活动范围,但是除了民用航空器,国家航空器也在空域中进行飞行。《民用航空法》是规范民用航空活动所产生的社会关系的法律,而维护国家主权不仅需要规范民用航空器,同时也需要规范外国的国家航空器。

(2)《民用航空法》调整范围不合理。《民用航空法》通过调整横向和纵向两个维度对民用航空活动进行调整。在横向关系方面,《民用航空法》设置了保护平等主体之间产生的民商事法律关系的条文,例如调整旅客与承运人之间法律关系的条文。而在纵向方面,《民用航空法》对于航空活动中产生的行政法律关系,例如适航管理以及刑事法律关系都设置了条文进行规定。

在纵向行政法律关系方面,《民用航空法》不仅调整了民用航空活动产生的行政法律关系,同时也触及到了非民用航空活动产生的行政法律关系,例如,对于机场净空区的划设要求、机场净空区的保护要求、机场使用的条件等等。由于航空法律的特殊性,《民用航空法》必然会涉及到一部分纵向法律关系的调整,但调整这种纵向法律关系的规定只能是针对民用航空运输的特殊性所作出的规定,例如航空运输企业的设立条件,航空运输企业的安全生产与管理等等。大量安全生产、安全保障的立法条文放置在《民用航空法》中,并不能够全面反映实践需要,同时也不利于加强安全管理。在法律责任中真正涉及到安全生产管理方面的处罚责任并不详细明确。在《民用航空法》(征求意见稿)中,虽然有大量安全生产管理方面的立法内容,但落实到具体法律责任,尤其是管理责任的条文并不多。大多数都属于“应然性”立法,缺乏必要的处罚措施。

在横向法律关系方面,《民用航空法》在某些方面也存在调整范围不合理的现象。例如,《民用航空法》对于通用航空的规定十分笼统。仅仅只对通用航空的定义等原则性内容进行了规定。虽然通用航空活动属于民用航空活动,但是将通用航空活动所有的内容放入《民用航空法》中是否合理呢?答案是否定的,通用航空活动与民用航空活动相同,存在航空人员、航空机场、航空器等诸多法律关系,即包括私法关系也包括公法关系,例如通用航空企业设立的条件、通用机场净空区的设置等内容。《民用航空法》的调整范围应当侧重于调整通用航空活产生的横向法律关系及部分纵向法律关系,而并非将通用航空完全纳入《民用航空法》内。

除此之外,在《民用航空法》中还有一部分规定刑事法律关系的条文。这类条文属于对于航空安保的规定,目的在于实现维护航空活动安全的立法目的。刑事法律关系放入《民用航空法》的调整范围也不恰当,《民用航空法》只调整民用航空活动及其相关领域的产生的社会关系,并不覆盖一切航空活动。因此,应当将规定刑事法律关系的条文放入《航空法》中。

(3)即将制定的《航空法》存在与其他国防法律法规功能重叠的现象。从空管委起草的《航空法》(草案)内容看,除了规范民用航空活动的条文外,真正涉及到国防军事航空飞行活动的条文很少。至于空域管理,虽然涉及的主管部门是国务院和中央军委,但军民一体化管理模式显然是适应未来发展需要的方向,并不需要单独为部门的存在而立法。如果是为了规范特殊的国防军事飞行活动而立法,则只需要相应扩充已有的其它法律即可。例如,在刚刚通过的《中华人民共和国国防交通法》已有部分航空管理的条文。如果觉得单薄,可以扩充、增加相应章节。除此之外,还可以通过《军事设施保护法实施办法》《无线电管理条例》《国家安全法》《反恐怖主义法》《安全生产法实施条例》《人民防空法》《外国航空器临时进出中华人民共和国领空管理规定》《治安管理处罚法》、《低空空域使用管理规定》等法律、法规的制定和修订起到补充和完善作用。

从直观角度看,排除民用航空活动管理的“航空法”不过是上述立法在航空领域的特别化。除非有具体特殊的立法内容,否则没有单独立法的必要。对于空域管理,完全可以在《低空空域使用管理规定》的基础之上,扩充相应内容,使之成为《空域使用管理规定》,不必专门、分别制定“低空”“中空”“高空”的单项立法。如果立法条件不成熟,可以暂时搁置,但不应成为条块分割的理由。

本文无意否定《航空法》的立法必要性。但是,在既有的《民用航空法》立法之外单独制定“航空法”应当能够体现其规范内容的特殊性。这是立法过程中无法回避的话题。同时,还应看到,除了必要性之外,还应考虑充分性。即只有在特殊立法的内容体量达到需要单独立法需要时,才应单独立法。如果仅有少量特殊的立法需求,且放在其他相应单行法中即可实现立法目的时,就应当将其补充到相应单行立法中去。

我国航空立法的目标不仅是要满足现实需要,还要解决立法体系内部的协调和统一。优化空域结构,提高空域利用率,合理、充分、有效地利用空域资源,妥善协调经济发展和国家安全之间的关系,形成一个内在和谐的统一体系,[10]尤其需要注重民用航空立法和统一航空法之间的协调。

《航空法》和《民用航空法》在调整对象和调整范围上存在区别,两部法律存在一定的交叉性但不应具有重叠性。从两部法律的类型来看,《航空法》即属于国防法律,又属于行政法律,因此主要侧重调整一切航空活动中的纵向法律关系,应当删除《航空法》(草案)中对于横向法律关系即平等主体之间法律关系调整的条文。除此之外,《航空法》应当侧重于一切航空活动的共性而非特殊性,因此根据民用航空活动的特殊性作出的规定应当放置在《民用航空法》中,例如民用航空运输企业的设立条件,民用航空事故的搜救与调查,民用航空人员的从业条件等等。

而《民用航空法》应当专于调整民用航空活动及其相关领域所产生的社会关系。因此,应当删除《民用航空法》中调整非民用航空活动法律关系的条文,例如空域管理等。除此之外,还应当删除《民用航空法》中规定刑事法律关系的条文。只有这样,才能避免两部法律的重叠,民航法和航空法各司其职,真正实现航空法律体系的科学化和法治化,为我国建设航空大国、强国保驾护航。

参考文献

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来源于：2017 南京航空航天大学学报(社会科学版)