韦恺人 史舒元
上海市公安局交通警察总队
《道路交通安全法》的实施对道路交通安全管理工作具有重要意义和举足轻重的作用, 但实施以来也遇到了很多问题, 为此, 需要在总结实践经验的基础上对其进行完善。
2004年5月1日起, 《中华人民共和国道路交通安全法》 (以下简称《道路交通安全法》) 、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》 (以下简称《交通安全法实施条例》) 实施。《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》以国家法律和行政法规的形式对政府各有关部门以及公安机关交通管理部门开展道路交通安全管理工作提出了新的要求, 对道路交通活动参与者的权利、义务、责任进行了比较系统的规范, 用强行性规则对交通秩序及有害于交通安全的行为进行了规范和约束, 对事故的处理、执法的监督、车辆和驾驶人员的管理进行了规范。在保障我国道路交通安全, 缓解城市道路交通拥堵, 预防和减少交通事故, 保护人身安全, 保护公民、法人和其他组织的财产安全及其合法权益等方面起到了举足轻重的作用。
然而, 《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的实施在给道路交通管理领域带来积极因素的同时, 也在诸多规定上存在着法律与法律之间, 法律与法规、规章之间的条款冲突或者由于表述不够科学合理, 规定不符合实际情况, 部分违法行为没有设定约束条款, 体制机制规范过于原则导致法律无法实施等问题。这些法律法规的漏洞和缺陷往往造成法在实施后达不到预期的效果, 甚至会带来比较严重的后果, 影响法律的权威。主要问题和相关建议如下:
一、《道路交通安全法》及相关法律法规与其它法律、法规存在冲突的问题
(一) 《道路交通安全法》与其它行政法规的冲突
《道路交通安全法》第七十六条规定与《中华人民共和国机动车交通事故责任强制保险条例》 (以下简称《交强险条例》) 第二十二条、第二十三条存在冲突。根据《道路交通安全法》第七十六条的相关规定, 交强险赔偿限额内的损害不管加害一方的过错与否直接由保险公司承担, 即无过错责任;对于超过责任限额的部分, 则根据民法侵权责任机制予以解决, 即过错责任。而按照《交强险条例》第二十二条以及第二十三条的相关规定, 《交强险条例》将责任限额划分为被保险人有责任和无责任限额, 对驾驶人醉酒驾车和无驾驶证驾车导致的事故有不予赔偿的抗辩权, 这明显是采用了有责任保险。这与《道路交通安全法》第七十六条规定的机动车第三者责任强制保险责任无过错保险的精神存在明显的冲突。
(二) 《道路交通安全法》与相关行政规章的冲突
2004年公安部下发的《机动车登记规定》 (公安部令第72号) , 其第三十四条规定:“机动车涉及道路交通安全违法行为和交通事故尚未处理完毕的, 不予核发检验合格标志。”随后《机动车登记规定》在2008年、2012年经公安部两次修订、修改后在第四十九条中规定:“机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月内向登记车辆管理所申请检验合格标志。申请前机动车所有人应当将涉及该车的道路交通违法行为和交通事故处理完毕。申请时机动车所有人应当填写申请表并提交行驶证、机动车交通事故责任强制保险凭证、机动车安全技术合格证明。车辆管理所应当自受理之日起一日内确认机动车, 审查提交的证明、凭证, 核发检验合格标志。”而《道路交通安全法》第十三条规定:“对提供机动车行驶证和机动车第三者保险单的, 机动车安全技术检验机构应当予以检验, 任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的, 公安机关交通管理部门应当发给检验标志。”显然, 公安部的《机动车登记规定》和《道路交通安全法》就验车的规定存在明显冲突。
(三) 其他法律与《道路交通安全法》的配套行政规章的冲突
《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定, “行政机关实施行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施”, 而《道路交通安全法》的配套行政规章《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条第二款规定, “现场采取行政强制措施的, 可以由一名交通警察实施, 并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案”。上述条款之间存在的明显冲突, 极易引起少数当事人的质疑从而引发行政复议、行政诉讼, 导致公安交通管理部门的被动。
此外, 《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第二款规定, “查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的, 经行政机关负责人批准, 可以延长, 但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”而《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》均未对公安机关交通管理部门采取暂扣车辆的行政强制措施的期限作出规定。
二、《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》在实施过程中的主要问题
(一) 缺少必要的法律解释
《道路交通安全法》作为我国道路交通安全方面的一部基本法律, 从立法技术上只对道路交通安全的一些大的方面的问题作出一些原则性、概括性的规定, 但是对于广大交通参与者和执行部门来讲, 规定得越详细就越便于遵守和执行。因此, 有必要通过法律解释的方式将这些规定具体化。然而, 目前由于缺少对这些规定的必要的法律解释, 使得《道路交通安全法》的部分规定难以实施, 或是产生执法不一的后果, 致使法律公平、公正的原则受到损害。例如, 《道路交通安全法》第九十九条第八项规定, “非法拦截、扣留机动车辆, 不听劝阻, 造成交通严重阻塞或者财产较大损失的”, 对此可以处二百元以上二千元以下罚款。对于“不听劝阻”“严重交通阻塞”“较大财产损失”等表述应当如何界定, 如缺少相应的解释, 在执法中就很难执行。
(二) 部分规定不符合实际情况
1.关于未放置检验标志而暂扣车辆。《道路交通安全法》第九十五条规定, 上道路行驶的机动车未放置检验合格标志的, 公安机关应当扣留机动车, 当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应的手续后, 即时退还车辆。但实践中, 车主必须交验车辆并经检验合格后方可领取合格标志, 而公安交通管理部门发还车辆的前提是当事人必须提供合格标志。这就使得公安交通管理部门执法自相矛盾。
2.关于违法停车。随着经济发展, 城市道路资源已不能满足机动车对道路资源紧迫需求。这一矛盾使得机动车违法停放、临时停车成为经济发达地区城市道路交通管理疾痼。《道路交通安全法》第九十三条规定, 对拒绝驶离、影响通行的, 可予以处罚并拖移车辆。即交警查处机动车违法停车时应当“口头警告, 责令离开”, 不能直接处以处罚, 否则就是程序违法。实践中, 驾驶人很少明确表示拒绝驶离, 而是通过行驶一段路程后再停下, 或绕一圈再驶回原地等方式逃避处罚。《道路交通安全法》未就何种情形可以认定为“拒绝”和“驶离”予以说明, 导致实践中很少适用该条款来查处违停。法律规定不够科学合理导致查处机动车违停的管理效果不佳, 违停现象得以蔓延。而《道路交通安全法实施条例》第六十三条明确禁止临时停车的地点, 对在这些法规明令禁止停车的地方停车, 如果还是根据第九十三条来处罚, 不仅没有执法效果, 还可能引发更加严重的交通危险。
(三) 关于非机动车管理一些问题
1.非机动车区域性管理政策的失控。《道路交通安全法》对于非机动车管理作了规定, 登记种类授权各省、自治区、直辖市人民政府确定。《道路交通安全法》赋予各地政府确定注册登记的非机动车种类, 但没有规范非机动车通行范围。此款规定造成区域性管理政策的失控, 一些地方将燃油助动车作为非机动车注册登记的种类之一, 而另一些地方禁止该车种通行。在日常管理中发现, 上海市于2006年起禁止该车种通行, 但对于悬挂外省市号牌的燃油助动车却执法无据, 此类问题在已禁止电动自行车通行的其它城市亦有发生。大量超标电动车在允许注册登记的省、市登记后驶入其它省、市道路, 使得区域内非机动车管理非常被动。
2.改装电动自行车查处无据。《道路交通安全法》规定非机动车应当符合标准。但实践中, 随意改变电动自行车外型尺寸、加装其它非动力装置 (如遮阳蓬, 前挡风、置物架等) 现象非常普遍存在, 这些行为都会对交通安全带来隐患, 而《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》却无相关规定对此予以规范。
3.超标电动自行车的属性认定缺少明确的标准。近年来, 超标电动自行车上路行驶现象愈发严重, 电动摩托车国标颁布以后, 超标电动自行车如何界定成为社会焦点。如何认定超标电动自行车成为交通违法行为认定以及交通事故责任认定的重要依托。但目前法律对超标电动自行车的定性尚不明确, 在一定程度上给道路交通秩序管理和交通事故责任认定造成困难。
4.非机动车交通事故的理赔纠纷较多。由于有动力装置的非机动车一旦发生交通事故, 后果都比较严重, 往往造成较大的财产损失, 严重危害公民人身安全, 民事途径如果得不到妥善解决, 就会对社会产生较大负面影响。对此, 《道路交通安全法》并未明确规定有动力装置的非机动车应当实行第三者强制保险。
5.对残疾人机动轮椅车、电动自行车的最高行驶速度缺少科学合理的规定。《道路交通安全法》的第五十八条规定, “残疾人机动轮椅车、电动自行车在非机动车道内行驶时, 最高时速不超过十五公里”。残疾人机动轮椅车、电动自行车不能涵盖所有非人力驱动的非机动车, 且“在非机动车道内行驶”的表述不尽科学合理, 如果上述车辆不在非机动车道内行驶, 最高行驶速度的规定便无法约束。
(四) 关于行人和非机动车驾驶人的管理问题
行人和非机动车驾驶人既是道路交通安全领域的弱势群体, 又是我国道路交通安全治理领域的参与者。面对路上行驶的机动车, 非机动车和行人在物理上是弱势的, 也是交通事故发生后身体和心理上受到损伤、损害最严重的群体。因此, 《道路交通安全法》对非机动车和行人的保护做了比较全面的规定和保护。但是另一方面, 行人和非机动车往往又是道路交通安全不稳定因素, 很多交通事故的发生并非是机动车的违法、违章造成的, 而是行人和非机动车的“中国式过马路”引起的。这种结果的发生有三种因素在起作用:一是行人和骑车人心态上存在侥幸, 对自己生命和健康在一定程度上有些漠视;二是素质有待提高, 为了个人通行利益而无视道路交通规则的存在;三是对行人和非机动车处罚的力度较轻, 违法成本不高, 处罚和教育的目的难以达到。
三、《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》中交通安全管理体制机制存在的问题
(一) 交通安全宣传教育不到位
在《道路交通安全法》实施后, 公安机关交通管理部门及其交通警察对于《道路交通安全法》的宣传教育工作是十分努力的, 除按照《道路交通安全法》的要求在执行职务时加强道路交通安全法律、法规的宣传外, 还开展了一系列的交通安全的宣传教育活动, 然而, 仅公安机关交通管理部门及其交通警察的宣传教育显然收效甚微。按照《道路交通安全法》第六条的规定, 开展交通安全教育是各级政府、机关、部队、社会团体, 以及其他组织、教育行政部门、学校、新闻、出版、广播、电视等有关单位应当履行的法定职责和义务。从《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的宣传教育的情况来看, 整个社会并没有真正行动起来, 各级政府还未将交通安全法律、法规和交通安全知识的教育宣传纳入日常工作的议事日程, 将其作为一项经常性的工作来抓, 交通安全的宣传教育工作基本上还是由公安机关交通管理部门牵头来组织实施的。
(二) 交通安全责任制相关规定过于原则
道路交通安全管理工作是一项复杂的系统工程, 各相关职能部门, 特别是专业从事道路交通运输的企业, 都要履行相应的安全责任, 对不履行相应交通安全责任造成重大不良影响的单位, 应设定相应的法律责任。《中华人民共和国安全生产法》对企业设定了道路交通安全管理义务。而其他非生产企业, 《道路交通安全法》第六条第三款仅设定道路交通安全教育责任, 没有具体的规定。此外, 《道路交通安全法》第一百零二条规定:“对六个月内发生二次以上特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位, 由公安机关交通管理部门责令消除安全隐患, 未消除安全隐患的机动车, 禁止上道路行驶。”该规定仅仅规定了对运输企业的管理措施, 但是在运输企业发生交通事故后对有关部门和人员的法律责任并没有进行设定。
(三) 道路交通安全管理规划的制定缺少明确的职能部门
《道路交通安全法》第四条规定:“各级人民政府保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上各级人民政府应当适应道路交通发展的需要, 依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策, 制定道路交通安全管理规划, 并组织实施。”“制定道路交通安全管理规划”究竟由政府的哪一部门负责或牵头, 哪些部门共同参与, 要通过怎样的程序, 目前均未予以明确。
(四) 交通信号的设置及交通组织的实施缺少责任部门
《道路交通安全法》第二十五条规定:“全国实行统一的道路交通信号。交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准, 并保持清晰、醒目、准确、完好。根据通行需要, 应当及时增设、调换、更新交通信号。增设、调换、更新限制性的道路交通信号, 应当提前向社会公告, 广泛进行宣传。”这里对交通信号设置、维护和管理没有明确责任部门。
(五) 交通民警的执法权益保障条款缺乏可操作性
根据公开资料统计显示, 2009年和2010年两年间, 全国交警被暴力袭击达到了4661起, 其中用机动车冲撞的1693起, 使用工具袭警的有341起, 殴打交警的有1852起, 用其他形式对交警进行侵害的有751起。这些袭击多是发生在交警在路面执勤和处理交通事故时。两年间交警因被暴力袭击受伤3308人、牺牲11人。当前执法环境愈发复杂, 管理难度不断加大, 而这些复杂因素和难度并不仅仅是来自业务和技术上的问题, 还有来自于行政相对人制造的恶意侵害的压力。《道路交通安全法》对民警执勤执法行为设定了许多条款, 通过法律的形式确定了广大人民群众和社会各界对交通警察进行监督的途径和权力, 但是其作为道路交通安全管理的最高法律规定, 对交通民警执勤过程中的执法权益保障却没有明确规定。部分违法行为人违法后想尽办法逃避纠正和处罚, 在交通警察执勤过程中不服从指挥、对违法事实百般抵赖、驾车逃跑甚至故意撞伤执勤民警, 对此, 民警在处理时往往束手无策, 遭遇不明真相的群众围攻、谩骂时有发生, 更有甚者暴力抗法, 执法难度不断增大, 民警合法权益不能得到保障。
(六) 客运、货运企业主体责任条款不够明确
近年来, 涉及客货运车辆的重特大交通事故频发, 不仅严重危害了人民群众生命财产安全, 也造成了较为恶劣的社会影响, 甚至给政府的管理工作带来了极大的被动。仅上海市而言, 201年发生涉及客货运车辆的交通事故共1231起, 造成278人死亡, 分别占事故总数和死亡人数的59%和15.6%。2012年发生涉及客货运车辆的交通事故共564起, 造成299人死亡, 分别占事故总数和死亡人数的25%和32.6%。加强对客货运车辆和驾驶人的安全监管, 不仅要依靠严格的路面执法, 更迫切需要建立符合客运、货运车辆营运特点和当前运输企业管理体制的交通安全管理体系, 以及落实企业主体责任。
四、对相关交通安全法律和行政法规进一步完善的对策建议
(一) 制定合理规则, 有效避免法的冲突
法的冲突是一个国家法律实施中常常出现的现象, 但这一冲突的来源不是法的实施, 而在于立法的不周全或者新旧法之间的衔接的问题。社会快速发展与转型时期, 也是法律更新以及对新事物立法最为频繁的时期, 这时最容易出现法的冲突问题, 道路交通安全管理法律、法规也不例外。在道路交通立法领域, 既有具有最高位阶的法律, 也有地位次于法律的行政法规, 以及地方法规和部门规章。在这种情况下的法的冲突, 不仅仅要遵从一般法的位阶效力次序, 更应该确定这一冲突中合理的规则, 以便对法进行更合理、科学的修改。同时, 做好与其它法律法规的配套衔接, 对冲突条款作出修改或者明确适用情形。修改意见如下: (1) 修改完善《道路交通安全法》的规定, 对交通事故损害赔偿适用条款和具体情形予以明确, 避免与其他行政法规的冲突。 (2) 修改完善《道路交通安全法》的规定, 对验车条款做出明确规定, 从维护公共利益和法的正义性出发, 对机动车涉及道路交通安全违法行为和交通事故尚未处理完毕的, 不予核发检验合格标志。 (3) 为配合《中华人民共和国行政强制法》的实施, 结合道路交通安全管理工作实际, 在《道路交通安全法》及其配套的法律法规中明确道路交通安全法作为特别法, 现场采取行政强制措施时, 可以由一名交通警察实施, 为一线执法提供法律保障。同时, 明确公安交管部门采取行政强制措施的期限, 或对暂扣车辆的期限加以特别规定。
(二) 积极完善《道路交通安全法》及其实施条例的有关规定
制定法律的根本目的在于实施, 而法律规定如果不够科学合理, 不能完全反映客观规律, 不符合实际情况就可能导致执法中难以操作, 执行效果不明显甚至根本无法执行等问题, 影响管理实效和执法的权威性。在《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》中还有很多需要进一步完善或界定的规定, 在立法修改时应当加强修改和完善, 相关意见如下: (1) 对《道路交通安全法》及其实施条例中的原则性规定加以说明和界定。在《道路交通安全法》及其配套法规中有很多需要进一步做出界定的规定, 建议通过相关解释对此类原则性的规定做出进一步细化和解释。 (2) 修改《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的有关规定, 将因检验需要临时上道路行驶的机动车纳入核发临时行驶车号牌的范围。 (3) 从有利于道路交通安全、畅通的角度, 明确规定机动车在设有禁停标志、标线的道路上停放或临时停车、违反《道路交通安全法实施条例》第六十三条之规定临时停车以及机动车违停影响其他车辆、行人通行的, 可以依据《道路交通安全法》第九十条处罚。以此提高查处机动车违停的执法效率, 保障道路畅通和安全。
(三) 完善非机动车管理规定, 规范非机动车注册登记
《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》中有关非机动车管理的规定由于存在很多问题, 加之当前大、中城市非机动车总量庞大、种类繁多、行驶速度差异大, 非机动车驾驶人交通安全意识较为薄弱, “闯红灯”、“逆向行驶”等严重交通违法行为屡见不鲜, 成为影响道路交通安全管理的重要问题。为此, 有必要结合当前的实际情况, 在立法修改中进一步规范非机动车的生产、销售、登记和通行, 保障道路交通安全和畅通。修改意见如下: (1) 修改《道路交通安全法》第十八条第二款的规定, 明确由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定应当依法登记以及依法允许通行的非机动车种类。 (2) 待电动摩托车国标全面实施后, 在《道路交通安全法》或《道路交通安全法实施条例》中对超标电动自行车的属性认定予以明确, 避免一线执法被动, 执法成效难以体现。 (3) 对法律允许注册登记的有动力装置的非机动车实行第三者强制保险, 以维护公共权益, 减少社会矛盾。 (4) 修改《道路交通安全法》有关非机动车最高通行速度的规定, 明确残疾人机动轮椅车、电动自行车等非动车上道路行驶时, 最高时速不得超过十五公里, 避免产生歧义。
(四) 与《校车安全管理条例》有关内容的配套衔接
(1) 明确政府负责校车管理工作的责任。落实政府监管责任, 将道路交通事故控制目标落实到政府, 可以有效调动社会资源, 形成由政府牵头、各职能部门协同的预防道路交通事故新机制。同时, 在《道路交通安全法》中明确政府负责校车管理工作的责任。《道路交通安全法》第四条第二款应增加“积极预防和控制辖区道路交通事故, 负责校车管理工作”。 (2) 明确校车通行规定。在《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》中增加相应规定, 做好与《校车安全管理条例》有关内容的配套衔接。新增条款应明确:“校车运载学生, 可以在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶。校车在道路上停车上下学生, 应当靠道路右侧停靠, 开启危险报警闪光灯, 打开停车指示标志。后方车辆应当停车等待或减速通过。”
(五) 进一步理顺道路交通安全的管理体制
明确公安机关交通管理部门与政府各相关部门在有关事项上的职责分工及相互之间的关系, 消除因管理体制未理顺而造成的《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的实施障碍, 从管理体制上保证《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的顺利实施。通过立法修改对其予以明确规范, 明确各个管理部门的应尽职责, 使各个部门各司其职、协调高效地开展工作, 主要内容如下: (1) 在《道路交通安全法》中明确公路管理归交通部门, 城市道路由建设部门负责设置和维护, 由公安交警部门负责交通组织实施。 (2) 在《道路交通安全法》中设定安全教育未履行到位的责任, 同时建立各项宣传体制机制, 让道路交通安全教育进政府、机关、企事业单位、部队、学校等, 积极普及道路交通安全法律法规的知识, 尽可能让所有交通参与者树立起遵守道路交通安全法律法规的观念, 避免公安机关交通管理部门在宣传教育中的单打独斗。 (3) 在《道路交通安全法》中增设条款, 明确以下内容:“拥有相当数量机动车辆的机关、学校、企业事业单位、社会团体以及其他组织, 应当按照‘加强制度建设、明确安全责任、形成管理机制、严格日常监管’的原则, 切实履行管理职责, 层层落实交通安全责任制。”并在相关罚则中, 对机关、学校、企事业单位 (尤其是运输企业) 、社会团体在发生交通事故后有关部门和人员的法律责任加以设定。 (4) 在《道路交通安全法实施条例》中增加以下内容:“专业运输单位应当设置专职的安全管理部门, 配备专职的交通安全管理人员;非专业运输单位可以根据本单位的机构设置情况, 设置专职的安全管理部门或指定相关部门承担本单位的安全管理工作, 配备专职或兼职的交通安全管理人员。”
(六) 完善驾驶人的管理
驾驶员作为我国道路交通安全管理重要参与者, 这一群体数量呈现不断扩大的趋势, 也是道路违法、违章, 造成道路交通安全事故最多的参与者。加强对驾驶人员的管理、教育和培训对道路交通安全事业的发展有着举足轻重的作用。当前, 我国部分机动车驾驶员存在着道德水平有待提高, 社会责任感欠缺的现象, 宁图自己一时之便, 不惜损人利己, 破坏道路交通秩序。针对这些驾驶人在违法、违章中出现的新情况、新问题应尽快制定有针对性的管理制度, 用有针对性的规范来约束他们的行为。尝试建立个人驾驶征信制度, 根据驾驶人的违章、违法情节以及次数对其征信进行等级划分, 同时将驾驶员的信用等级与机动车保险挂钩、与申请增加准驾车型相结合, 并规定该信用等级与从事交通营运工作机会相联系。发挥驾驶员协会的作用, 使驾驶员协会成为基层的交通安全组织, 培养驾驶人员自律、自管的驾驶习惯。
(七) 建立企业安全责任制
运输企业对所拥有车辆的行车安全状态要负起首要责任, 对本企业的驾驶人员进行及时、有效的管理和培训教育。对所从事的危险品运输要加强并完善自我监管制度, 确保不发生重大道路交通安全事故;从事客运的企业要将乘客的生命健康放在首位, 紧绷安全运输之弦, 不间断的进行自查自纠。建立运输企业驾驶人交通违法、交通事故情况抄告制度, 定期向企业及其主管部门通报情况, 对问题突出、情节严重的单位要求其重点督促整改。交管部门对发生违法、违章较多, 车辆安全保障不符合规定的一些运输企业在职权范围内进行加重处罚, 并给予通报, 对其从事运输行业的资质进行重新审查审核。
在《道路交通安全法》第五条中增加一款作为第三款:“企业要切实落实交通安全主体责任。要健全运输企业安全管理制度, 严把驾驶人聘用关, 积极履行对驾驶人的安全管理和教育职责。”要制定相应罚则予以严格约束。
(八) 建立交通影响评估制度
大型公共设施的商业开发项目会对城市交通环境产生极大的影响, 建立交通影响评估制度对促进城市健康快速发展具有十分重要的作用。在项目建设阶段及其建成投入使用后, 对车辆停放、人员出入以及周边道路交通组织等方面引发的系列问题进行交通影响评估十分必要。因此, 应在立法层面积极推动建立健全交通影响评估制度, 从源头上缓解大型公共设施及其商业项目对交通安全管理的负面影响。
(九) 调整清分周期
现行的驾驶证清分周期制度延续多年, 虽有合理性和可操作性, 但对于驾驶员的震慑作用有限, 特别是在清分后驾驶员往往会有如释重负之感, 缺少对先前违法的反思。对清分制度进行调整, 将先行的一次清分制度调整为递减式清分, 即在保留原有记分的情况下, 对下一个记分周期内无违法记录的驾驶员, 清除部分记分, 以此类推, 逐年递减。递减式清分制度, 有利于驾驶员对自我驾驶习惯的优化。
(十) 对毒驾行为制定特别处罚条款
目前, 对于毒驾行为一般以“服用国家管制的麻醉药品和精神药品驾驶机动车”处20-200元罚款, 较之于潜在的巨大危害性而言, 处罚力度较小, 震慑作用不明显。对此, 在立法修改中应增设新规予以严惩。
(十一) 明确部队驾驶员军、地互驾等相关规定
此前, 现役军人不能申领身份证, 仅有军官证。部局相关解释和规范性文件也明确, 不准军、地互驾。但随着部队相关制度的改革, 一些职业军人 (文职较多, 如医生、文艺兵等) 在地方也可以申领身份证。因此, 在实践中发现一些部队军人同时持有地方驾驶证和军队驾驶证。在对其执法以及处理交通事故时, 身份主体难以确认, 无法进行有效管理。对部队驾驶员应当明确禁止军、地互驾, 不得同时申领地方驾驶证, 或对出具地方驾驶证的, 可以按照地方普通驾驶员处理, 不再实行抄告或移送部队处理。
五、我国交通安全管理的发展思路
(一) 建立我国统一的道路交通安全管理机构
按照《道路交通安全法》的规定, 我国现行的道路交通安全管理体制是各级政府统管道路交通安全, 公安部门具体负责全国道路交通安全工作, 交通部门和建设部门负责道路交通的规划及道路基础设施建设等工作的分工模式。
然而, 道路安全管理作为一项庞杂的系统工程, 伴随着车辆保有量的增加, 经济的活跃带动出行的频繁, 车速的提高以及道路的拥堵, 交通事故以及交通安全隐患的诱发因素从单一的“人的行为”发展涉及到人、车、路、环境各个方面, 其管理权限也实际分散在公安、交通、安监、质检、规划、建设等多个职能部门。多元化的管理体制增加了部门之间协调的难度, 管理难以形成合力, 甚至滋生了相互推诿扯皮的问题, 浪费了大量的物力、人力, 且难以达到交通安全管理的目标和效果。受限于职责, 公安机关交通管理部门在实践中不能很好地行使主管部门及其各部门之间沟通协调的权力。各个管理部门之间的协作关系不顺, 各个主体会选择从有利于自己的本位主义出发, 只解决本部门要解决的问题, 不顾及和考虑给其他管理部门工作带来的困难, 必然会对道路交通安全管理带来不利的后果。甚至导致道路交通安全管理责任在中央政府、地方政府以及各个具体管理部门间被割裂开, 使安全责任落不到实处, 资源配置得不到合理利用, 影响整个道路交通安全管理水平的提高。总体来说, 由公安机关交通管理部门主管全国道路交通安全的管理体制已越来越不适应道路交通安全管理对象的多样化、涉及管理部门的多元化这种变化趋势。同时, 面对多元化、多样化的道路交通需求, 公安机关交通管理部门在人力、物力、技术等各个方面都有捉襟见肘的感觉。
因此, 应该积极推动国家层面建立一个全国统一的道路交通安全领导机构, 这一机构可以协调各政府机构及道路交通安全的受益者共同努力, 通过政策的稳定性、科学性促进建立并完善道路交通安全体系。该委员会的建立有利于解决当下以及未来我国道路交通安全方面的一些问题, 可以授权该委员会在《立法法》的范围内制定、修改、完善道路交通安全管理领域的相关法律, 负责制定机动车、非机动车及道路建设技术标准, 提出国家道路交通规划及道路交通安全领域的立法建议, 建立国家道路交通安全数据库和信息发布平台, 负责道路交通安全管理基础研究等职能。
(二) 创建道路交通安全社会化参与模式
随着机动车发展, 道路交通压力空前巨大, 管理难度与日俱增。在道路交通安全保障工作中, 除了坚持公安交管部门专职管理外, 应当紧紧依靠社会力量, 引导和规范各企事业单位的自我管理行为, 将一般管理逐步过渡到重点管理、目标管理和科学管理, 最终实现减少交通违法和预防交通事故, 保障道路畅通的目的。道路交通安全的参与者并非只有政府行政机构, 实际上政府行政机构在道路交通安全的位置仅仅是执法管理者和居中裁判者。最主要的参与者是驾驶人、企业及行人, 只有他们意识到道路交通安全的重要性并积极参与其中, 才能从根本上改善道路交通安全的问题。以治理行人和非机动车的“中国式过马路”问题为例, 对其违法、违章的处罚和教育不应仅限于公安交管部门及其交通警察的严格执法和现场教育, 还应当利用与违法行为人关系密切的社会组织来进行。比如行为人的工作单位、居委会, 或者党组织关系所在的党支部、加入的协会等。通过全社会形成合力的管、控、教方式, 扭转行人和非机动车不遵守交通安全法律法规的歪风邪气。创建社会化参与模式, 应当在立法中明确全社会参与道路交通安全管理的制度, 推动社会组织和机构参与到这一管理中。
在我国经济快速发展的社会转型时期, 矛盾多发的现实背景下, 任何问题的解决都不可能是一蹴而就的。道路交通各个方面的安全问题也不是一朝一夕就能够解决的。为了保证道路交通的安全可控, 并向良性轨道上持续发展, 我们必须在制度建设、立法保障、社会组织等各个方面进行补充和促进, 顺应时代发展和道路交通安全管理的新趋势、新特点, 从而积极有效地构建起安全、畅通、有序、和谐的道路通行环境。
来源于：2014 上海公安高等专科学校学报
