万红
河南警察学院
道路交通违法记分既具有惩罚性和处分性,又具有效力间接性和对象有限性,是行政处罚中的附加罚。受立法限制,道路交通违法记分无法纳入行政处罚体系;同时程序监督缺位,相对人权利救济不畅,与行政法治要求格格不入。在立法上,一方面应以《行政处罚法》修改为基础,构建我国行政附加罚立法体系,从根本上解决附加罚地位不明确和立法不衔接的问题,另一方面还要修改道路交通安全法等单行法律法规和规章,为道路交通违法记分提供充分的法律依据和相对人权利救济机制。
随着新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》(以下简称《驾驶规定》)从2013年1月1日起全面施行,道路交通违法记分的法律属性及其适用的相关问题引起社会各界热议。追根溯源,《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《交通安全法》)第24条是道路交通违法记分的根本法律依据。该条第一款规定:“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为,除依法给予行政处罚外,实行累积记分制度……”该款内容的基本含义有三点:一是对于驾驶机动车违法行为应当依法处罚;二是道路交通安全处罚权专属于公安交警部门;三是对驾驶机动车违法行为除了处罚外还给与累积记分处理。很显然,在现行立法中,道路交通违法记分是不作为行政处罚而作为一般行政管理措施对待的。以此为依据,《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)和《驾驶规定》也对道路交通违法记分进行了相同的定位。当前社会各界对道路交通管理及处罚发出“违法记分过于严厉”的质疑与这一立法定位有密切关系。既然违法记分不是处罚,为什么还要广泛适用于对交通违法行为的处理并影响到相对人的驾驶资格?相对人对违法记分不服能否通过行政复议或行政诉讼寻求法律救济?对以上问题,现行立法并没有给出合理的解释。所以,对道路交通违法记分的法律属性及相关问题进行新的思考极具理论与现实意义。
一、我国实定法上道路交通违法记分的法律属性探析
(一)道路交通违法记分具有惩罚性和处分性,是典型的行政处罚行为
1.从法律内容上看,道路交通违法记分是对相对人行为资格的限制或剥夺,属于典型的资格罚。行政处罚具有行政性、强制性、法定性和惩罚性等特点。其行政性体现为处罚主体的行政性、处罚依据的行政性和处罚效力的行政性。其强制性体现为对行政主体的强制约束和对行政相对人的强制约束。其法定性体现为处罚程序的规范性和处罚权设定、行使与监督的法定性。惩罚性体现为处罚内容对相对人实体权利义务的影响。在这诸多法律特点中,行政处罚最根本的特性是惩罚性。
从内容上讲,行政处罚是对已有权益的剥夺或者增加新的义务。所以,考察某一行政行为是否是行政处罚,最根本的一点也就是看该行为是否具有惩罚性。根据《交通安全法》第24条和《实施条例》第28条之规定,相对人违法记分后,将产生两个法律后果:第一,在一定期限内累积记分,记分累积到一定分值后将被依法扣留机动车驾驶证,驾驶证被依法扣留后,相对人的驾驶资格将暂时被限制,在一定期限内不得驾驶机动车,待重新学习法律法规知识和驾驶技能并考试合格后方可恢复驾驶资格。如果考试不合格则继续学习,驾驶资格不予恢复。无论是《交通安全法》、《实施条例》还是《驾驶规定》均未规定学习和考试次数的限制,也就意味着如果一直考试不合格则一直无法恢复驾驶资格。这种结果对相对人的实体权利义务的影响是显而易见的。第二,在一年内有累积记分的机动车驾驶人,不得延长机动车驾驶证的审验期。相反地,在一年内没有累计积分的机动车驾驶人则可以延长机动车驾驶证审验期。驾驶证的审验期是否延长实际上是驾驶资格的有效期限长短问题,涉及的是相对人实体权利义务的变更与消灭。所以从法律内容上看,道路交通违法记分是对相对人驾驶机动车资格的限制或剥夺,不但具有鲜明的惩罚性,而且是典型的资格罚。
2.从法律程序上看,道路交通违法记分是因相对人违法行为而产生的法律处理结果,具有处分性。与行政调查、行政强制等手段性行政行为相比,行政处罚是对相对人已然行为的评判和认定结果,具有处分性。进一步讲,行政处罚的处分性是指行政处罚是以已然违法行为的存在为前提,并且是根据已然违法行为的情节轻重和危害程度作出的法律评判及责任追究,这种法律评判及责任追究是一种法律结果,具有行政法上的确定力、拘束力、公定力和执行力。处分性既是行政处罚的重要法律属性之一,也是判断一个行政行为是否是行政处罚的另一重要标准。根据《驾驶规定》第55条之规定,道路交通违法记分要根据道路交通安全违法行为的严重程度,区别不同档次,形成不同的记分结果。根据《驾驶规定》第56条之规定,机动车驾驶人一次有两个以上违法行为记分的,还应当分别计算,累加分值。所以,我国行政法上的道路交通违法记分正是以相对人的道路交通违法行为的存在为前提,是根据相对人道路交通违法行为的情节轻重和危害程度做出的法律评判及责任追究。违法记分决定一经作出即产生两个方面的法律效力:一是对行政主体的效力。记分决定具有终结行政处理程序的效力,一旦记分后,不得再以相同的理由对同一违法)行为进行重复处理。也就是说,行政主体要受到一事不再理原则的限制。二是对相对人的效力。一旦被记分后,已然违法行为即获得了法律处理结果,对违法行为的认定和处理不再处于不确定状态。可见,道路交通违法记分从法律效力上看完全具备行政处罚的处分性属性,是典型的行政处罚。
(二)道路交通违法记分具有效力间接性和对象有限性,是行政处罚中的附加罚
根据《交通安全法》第24条第一款、《实施条例》第23条第一款和《驾驶规定》第56条第一款之规定,我国行政法上的道路交通违法记分只能在给予其他行政处罚的同时附加适用,不得单独适用。这是由道路交通违法记分的效力间接性和对象有限性所决定的。效力间接性是指道路交通违法记分一般并不对相对人驾驶资格产生即时影响和直接影响,而是达到一定的数量积累后配合驾驶证的暂扣和审验才对相对人驾驶资格产生影响,也就是说在违法行为与处罚结果之间存在一定的时间间隔和效力中介。丰富的现代行政法治实践揭示,一定的违法行为发生后,对它的法律评判和责任追究越及时、越直接,产生的惩罚性效果和预防性效果就越好,公平正义就越能得到充分的彰显。正是从这一意义上说,迟来的公正不是公正。违法记分的效力间接性特点决定了它无法独立发挥以上法律作用,只能与其他行政处罚一起形成综合执法效果。道路交通违法记分的对象有限性是指道路交通违法记分不具有适用对象的普适性,它只能适用于对已经具有驾驶资格的相对人违法行为的处理,而对于大量的不具备驾驶资格的相对人道路交通违法情形,违法记分则无法适用。同样的违法行为,却不能适用同样的违法记分处理,这既是违法记分这种行政处罚的缺点,也是它不宜作为主罚只能作为附加罚的重要原因之一。类似的情形还有《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)关于对外国人限期出境和驱逐出境的处罚。在该法第10条第二款规定,对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境和驱逐出境。从这一角度讲,相对于刑法规定的附加刑既可以独立适用又可以附加适用而言,很多行政法上的附加罚表现出更加不同于主罚的自身特性,不适合单独适用,在立法上必须加以区分,不宜照搬刑法关于附加刑体系的体例设计,现行《治安管理处罚法》和《交通安全法》的相关立法思路在以后的立法中值得保留。
二、道路交通违法记分的立法尴尬及法律弊端
(一)受立法限制,“道路交通违法记分”无法纳入行政处罚体系
如前所述,无论是《交通安全法》、《实施条例》还是《驾驶规定》都将道路交通违法记分排除在了行政处罚之外,由此引发了行政主体在适用这一措施时自由裁量权过大、执行程序不规范等一系列法律适用问题。但细细追究起来,产生问题的根本原因并不完全在《交通安全法》及其配套法规、规章,而在于《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)。客观地讲,作为新中国第一部真正意义上的专家立法,《行政处罚法》在很多方面顺应了世界行政立法发展的大趋势,在今天看来仍然具有超前性。它结束了之前行政处罚多头立法的乱象,初步统一了我国行政处罚的种类内容,为我国行政处罚体系的科学构建起了重要的奠基作用。但是在制定《行政处罚法》的上个世纪90年代,我国法治建设刚刚起步不久,《中华人民共和国立法法》尚未出台,与社会主义市场经济和民主政治相适应的法治理论研究尚不深入,面对新形势国家立法经验也显不足,《行政处罚法》自不例外。在处罚种类体系构建上,《行政处罚法》虽有了一些基本的规定,但并没有对行政处罚的主罚和附加罚加以系统区分,更不用说明确规定行政附加罚的法律地位和建立附加罚体系了。从整体上讲,相关立法仍显粗糙。在行政处罚基本法和上位法没有明确规定的情况下,作为特别法的《交通安全法》和作为下位法的《实施条例》、《驾驶规定》也就无权进行附加罚的设定了。不得不说的是,按照《行政处罚法》第8条第七项和第9条的规定,《交通安全法》的制定及其之后的几次修订,本来可以将违法记分规定为行政附加罚,至少可以先规定为行政处罚,但是却基于种种原因没有规定。这一点与《治安管理处罚法》关于对外国人限期出境、驱逐出境的附加罚立法相比显然逊色很多,不能不说十分遗憾。可以断言,如果不从根本上修改《行政处罚法》,为行政附加罚法律地位的明确和法律体系的构建提供根本性支撑,道路交通违法记分有处罚之实、无处罚之名的尴尬法律地位仍难以从根本上改变。
(二)程序监督缺位,相对人权利救济不畅,与行政法治要求格格不入
孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不变的经验。有权力的人会无休止地使用权力,直到有界限的地方为止。”[1]孟氏的论断多年来被奉为经典,深深影响着世界各国的理论发展和制度实践。孟氏还认为,公权力不加以制约必然产生滥用和对私权益的侵犯,所以对公权力必须加以制衡,制衡的基本手段是以权力制约权力。笔者进一步认为,对权力的制衡应当有两种途径:一是孟氏强调的以权力制约权力,二是以权利制约权力,也就是通过完善和强化相对人权利救济机制来实现对公权力的制衡。这两种途径均不可或缺。特别是以权利制约权力是现代公法较之近代公法的进步表现。但是,在道路交通违法记分的程序规制和相对人权利救济方面,我国现行立法却表现出极大的缺陷。一方面,因为违法记分没有被列入行政处罚,所以并不受《行政处罚法》的程序制约,另一方面,基于其惩罚性、处分性属性,它也不是行政强制措施,不受《中华人民共和国行政强制法》的程序制约。加之我国目前尚未出台统一的行政程序法典,行政基本法对违法记分的程序制约就出现了立法空白。现行的《交通安全法》、《实施条例》和《驾驶规定》等关于道路交通违法记分的单行法律文件也未对违法记分程序作出系统规定。在实践中,道路交通记分的适用就显得程序简单且不规范,随意性过大。在相对人陈述申辩权、行政复议申请权和提起行政诉讼权等救济权利保障方面,也仅有《驾驶规定》第57条作了有限的附带规定:“机动车驾驶人对道路交通安全违法行为处罚不服,申请行政复议或者提起行政诉讼后,经依法裁决变更或者撤销原处罚决定的,相应记分分值予以变更或者撤销。”行政复议和行政诉讼是对行政处罚的审查,而不是违法记分的审查,所以对违法)记分的程序规制缺位问题仍然没有解决。《驾驶规定》第57条的规定也只是根据处罚的审查结果而对记分结果的实体变动,对于违法记分行为的过程并不做评判和追究。另外,对违法记分本身不服能否单独申请行政复议、单独提起行政诉讼或者申请国家赔偿,现有法律、法规和规章同样没有做明确规定。显然,这与行政法治的要求格格不入。
三、相关立法建议
(一)以《行政处罚法》修改为基础,构建我国行政附加罚立法体系,从根本上解决附加罚地位不明确和立法不衔接的问题
立法设置附加罚关系到社会公众的基本权益,所以应当遵循以下原则:一是公权与私权的有机平衡原则。这是行政公共原则和行政比例原则的一般行政法要求在行政处罚领域的具体体现。附加处罚权是典型的公权力,在设定、行使方面必须遵循公权与私权有机平衡的要求,既要授予处罚主体必要的附加处罚权,保障公共利益和公共秩序,又要加强对公权的规范和监督,最大限度地保障对私权的侵害降到最低限度。二是与主罚有机衔接原则。附加罚是相对于主罚而言的,既对主罚具有不可替代性,又是对主罚的必要补充,必须和主罚在适用价值上一致,在适用效力上互补。所以,在处罚种类、处罚方式、处罚程度上,附加罚必须和主罚相互衔接。
在以上原则指导下,应当参照其他国家和地区的成熟立法例,以《行政处罚法》修改为基础,逐步构建我国行政附加罚立法体系,从根本上解决附加罚地位不明确和立法不衔接的问题。具体地讲,以《治安管理处罚法》的立法积累为基础,《行政处罚法》在设置行政附加罚时应对以下问题加以明确:第一,在条文中明确规定:“行政处罚分为主罚和附加罚”,以此确立行政附加罚的一般法律地位。这也是其他国家和地区的立法通例。第二,虽然大部分附加罚具有普适性和直接性,但少部分附加罚不具有普适性和直接性,所以在法律适用上,行政附加罚既不宜像附加刑那样规定为“既可以附加适用也可以单独适用”,也不宜像治安管理处罚中的限期出境和驱逐出境那样规定为“只能附加适用”。《行政处罚法》毕竟是行政处罚领域的基本法,必须考虑立法的一般性和整体性。所以,根据行政附加罚的自身特点,对其法律适用应当规定为:“附加罚可以单独适用,也可以附加适用,但是法律、法规规定只能附加适用的除外。”第三,明确规定相对人如对附加处罚不服可以单独申请行政复议、提起行政诉讼或者申请国家赔偿,从而实现与《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》等其他基本法律的衔接,实现对相对人行政救济权利的充分立法保障。第四,至于行政附加罚的种类有哪些,各国和地区规定并不完全一致,限于篇幅,笔者不再展开,将另文探讨,但是,在列举规定行政附加罚具体内容时在最后应保留兜底条款,即认可其他法律法规规定的新的行政附加罚种类,从而实现与《交通安全法》、《治安管理处罚法》等其他法律法规的衔接。
(二)以道路交通安全法等单行法律法规和规章修改为基础,为道路交通违法记分提供充分的法律依据和相对人权利救济机制
结合不同领域的执法实践需求,通过单行立法对行政处罚基本法规定的行政处罚体系进行补充和完善是近年来我国行政立法的一大特点,实践证明是必要和可行的。除了本文重点探讨的道路交通违法记分外,还有《道路交通安全法》第101条、《中华人民共和国民用航空法》第205条、《建设工程质量管理条例》第72条等规定的“一定期限内不得申领有关执照和证书或者不予注册”的处罚、《中华人民共和国森林法实施条例》第38条等条款规定的“责令补种盗伐株数10倍的树木”的处罚、《中华人民共和国建筑法》第66条等条款规定的“降低资质等级”的处罚、《中华人民共和国药品管理法》第76条规定的“主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动”的处罚、《教师资格条例》第20条规定的“3年内不得再次参加教师资格考试”的处罚等。这些其他附加处罚散见于各类单行法律、行政法规之中,为行政主体实施有效的行政管理和处罚提供了必要的法律支持,但因其数量多,形式杂,程序不完善,有必要在立法上对其附加处罚性质加以明确,并实现与《行政处罚法》的有机衔接。随着社会公共管理的日益复杂化,还将会有新的附加罚形式不断出现。所以,附加罚的内容处在时时更新、时时充实之中,是一个动态开放的体系。
关于道路交通违法记分,笔者建议,首先将《交通安全法》第24条从第二章的“车辆和驾驶人”调至第七章的“法律责任”的适当位置。既然明确了违法记分属于行政处罚,纳入法律责任体系自是应然之事。其次,将该条第一款内容修改为:“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为,除依法给予其他行政处罚外,可以附加适用累积记分处罚。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人,扣留机动车驾驶证,对其进行道路交通安全法律、法规教育,重新考试;考试合格的,发还其机动车驾驶证。”第三,该条第二款规定:“对遵守道路交通安全法律、法规,在一年内无累积记分的机动车驾驶人,可以延长机动车驾驶证的审验期。具体办法由国务院公安部门规定。”该款内容明确规定了违法记分的周期和法律后果,体现了法律的引导功能,言简意赅,是对第一款的必要补充和丰富,应当保留不变。第四,在该条增加第三款:“被违法记分行为人和其他利害关系人认为公安交警部门道路交通违法记分行为侵害其合法权益的,可以依法申请行政复议、提起行政诉讼或者申请国家赔偿。”通过这样的规定,使现行的道路交通违法记分制度与《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》实现了全面对接。这样调整和修改后,不但实现了特别法与一般法的衔接统一,更为重要的是,将道路交通违法记分纳入了行政处罚的程序规制,畅通了相对人的权利救济渠道,实现了程序公正的行政法治要求。
参考文献
[1][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].申林,编译.北京:北京出版社,2007:67-68.
注释
()1据统计,《行政处罚法》颁布之前,处罚种类多达120种之多——见全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编著.《中华人民共和国行政处罚法》讲话[M].北京:法律出版社,1996:33.
()1 例如德国和奥地利行政法就明确规定,附加罚又被称为附加处分,既可以附加适用,也可以单独使用。我国台湾地区的《违警罚法》也明确规定,违警罚分为主罚及从罚。在前苏联,附加罚被直接称为附加行政处罚。——参见胡建淼.中外行政法规分解与比较[M].北京:法律出版社,2004:631-652.
()2 例如德国的《违反秩序罚法》就规定,没入是典型的附加罚,当标的物有被利用为犯罪或违反秩序行为的危险时,无论行为人有无其他责任追究均可适用。我国台湾地区则规定,主罚包括拘留、罚锾、罚役和申诫,从罚包括没入、勒令歇业和停止营业。前苏联的《苏联和各加盟共和国行政违法行为纲要》以及《俄罗斯联邦行政违法行为法典》均规定,只有征收和没收物品是附加罚,其他的处罚只能作为主罚——参见胡建淼主编.中外行政法规分解与比较[M].北京:法律出版社,2004:631-652.
()1《交通安全法》第24条第1款原规定为:“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为,除依法给予行政处罚外,实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人,扣留机动车驾驶证,对其进行道路交通安全法律、法规教育,重新考试;考试合格的,发还其机动车驾驶证。”
来源于：2014中国人民公安大学学报(社会科学版)
