王艳丽

中国交通建设股份有限公司华东区域总部

我国公路建设进入快速发展阶段, 融资需求不断扩大, 传统的政府筹资模式无法适应行业的迅速发展。PPP模式可有效吸引社会资金的参与, 缓解政府财政压力, 但我国在推广PPP模式中仍存在一些问题。本文结合我国公路建设PPP模式的发展现状指出目前存在的问题, 并对如何解决这些问题、更好地在公路建设中应用PPP模式进行探究分析。

一直以来, 公路运输凭借通行能力大、运输成本低、安全快捷等优势在交通运输体系中占据主导地位, 是联系其他运输方式如水运、航空、铁路等的重要手段, 对促进国民经济的发展起到重要作用。截止2014年, 公路总里程已达到446.39万公里, 公路客运量、货运量均占运输总量的70%以上。近年来我国公路运输进入快速发展阶段。国家不断推进公路网建设, 加快对高速公路网剩余路段、瓶颈路段及新增路线的建设, 公路建设投资也呈现不断增长趋势, 预计“十二五”期间公路建设投资需3万亿到4万亿。面对高速公路建设需求的攀升及建设成本的提高, 公路建设所面临的融资需求也会越来越大。

公路建设作为基础性建设项目, 主要由政府筹资建设, 国家财政给予补贴。但随着建设成本的增加, 资金需求的扩大, 传统的政府筹资模式无法较好适应行业的发展。为了促进公路建设的顺利开展, 积极拓展融资渠道显得十分必要。PPP (public private partnership) 模式由于可有效吸引社会资金, 改善融资渠道, 受到社会的广泛关注。

PPP (public private partnership) 模式指公私合作模式, 是公共部门与私人部门为满足社会需求、提供基础设施而建立的长期合作伙伴关系, 私人部门通过政府授予的特许经营权在特许经营期对项目的建设、经营负全部责任, 公共部门提供项目所需资金并扮演项目监督者角色。双方通过合作进行资源整合, 实现利益共享、风险共担。

一、我国公路建设应用PPP模式的必要性

(一) 拓展融资渠道, 减轻政府财政压力

目前我国公路建设的资金有40%来源于地方政府自筹资金。随着融资平台的清理, 地方政府自筹资金难度加大。与此同时融资需求进一步加大, 据统计, 公路建设资金需求缺口到2020 年将达到6000 亿元。十三五计划期间, 每年国家公路建设的资金需求将维持在3000亿元至4000 亿元, 国家公路养护需求每年约600 亿元至700 亿元。如此巨额的资金需求如果全部由政府承担, 将对政府带来巨大的财政压力。而PPP模式可以引入社会资金, 减轻政府财政压力, 同时可以转变政府的职能, 强化政府监督职能。

(二) 提高项目运作效率

一方面PPP模式有效引入市场机制, 可以降低管理成本, 提高经营效率。政府通过特许经营权授予项目公司全程负责项目的建设、运营及维修项。项目公司在生产经营中引入的高效管理方法及先进技术可有效帮助降低成本、提高经营效率, 为公众提供更为高效便捷的社会公共基础设施。另一方面, PPP模式下政府与私人部门相互合作, 可实现利益共享、风险共担。政府与私人部门各具优势, 在PPP模式下双方可充分发挥各自优势, 同时满足公路建设资金需求及社会资金的盈利需求, 使社会效益达到最大化。

二、我国公路建设PPP模式的发展现状

PPP模式作为有效的融资方式在公共产品供给方面有较好的实践价值, 不仅在欧美等发达国家得到广泛应用, 在我国北京、上海、深圳等地的城市基础设施建设中起到很大作用。PPP模式在2004年已成功北京地铁四号线的建设中应用实施。之后各地政府在交通建设领域积极探索PPP模式, 比如江苏省在常州到宜兴的高速公路建设中就首次尝试采用PPP模式。

2015年4月, 财政部和交通运输部联合印发《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》, 该意见明确了收费公路领域推广PPP模式的具体要求, 鼓励社会资本通过PPP模式参与收费公路的投资、建设与运营等。

虽然我国在公路建设, 尤其是收费公路建设领域大力推广PPP模式, 但在推广的过程中仍存在一些问题:

(一) 体制不完善, 仍由政府主导

我国收费公路一般分为由政府主导的政府还贷收费公路与市场化运作的经营性收费公路两类。政府还贷收费公路是由交通运输主管部门利用贷款或向企业及个人筹资建成, 经营性收费公路则由依法成立的经济组织建成或受让政府还贷公路收费权。过去为了便于管理, 收费公路的建设一直采取政府还贷收费公路模式, 政府还贷收费公路约占全国收费公路的三分之二, 这种政府主导的局面对社会资本采用PPP模式进入收费公路领域造成了一定的影响。近年来, 国家虽通过指导意见加强对公路建设PPP模式的引导, 但现有的公路法等相关法规仍不完善, 未明确规定PPP模式具体适用于哪种收费公路模式以及如何实施政府补助等细节问题, 也未形成系统的公路法规体系来规范政府履行契约条款, 保护社会资本的权益。

(二) 收益难以保障

公路建设项目盈利的黄金期已不再, 又由于公路建设周期较长, 投资额巨大, 建设环境复杂, 不同的公路建设项目盈利能力有较大差距。地段较好、经济效益明显的收费公路所产生的投资收益较高, 对社会资本的吸引力较强, 而地处偏远、经济效益较差的公路建设对社会资本吸引力较差。同时由于PPP模式的项目多为经营性收费公路, 而经营性收费公路获得的车购税支持较少。中央车购税资金在收费公路建设资金中占有重要的地位, 若车购税资金不能投入, 则PPP倡导的“通过合理定价、财政补贴等收益约定规则保障投资者获得长期稳定收益”模式落实难度会进一步加大。

(三) 国有资产的管理问题未解决

收费公路产生以来, 尤其在收费公路权益转让事项产生以后, 怎样认定和保全国有资产是公路建设及管理的核心问题。早期的认识是收费权的转让价格应当高于公路的建设成本。2008年发布的《收费公路权益转让办法》明确规定收费权应当采用收益现值法进行评估, 初步体现了收费公路特许经营的理念。但这一理念只体现在一个规章制度中, 尚未获得法律法规层面的支持。国有资产保全及监管是收费公路管理的核心内问题之一, 如果该问题无法很好解决, 社会资本通过PPP模式参与收费公路建设仍会受到一定限制。

三、我国公路建设PPP模式的应用建议

(一) 建立完善的法律体系

由于收费公司分类的特殊性, 公路建设PPP模式在实际应用中还会涉及应用范围、补贴范围等限制, 这对PPP模式的推广也产生一定的障碍, 而这些问题均需要通过法律法规具体明确给予指导。政府需要在现有的公路法等法律法规及指导意见的基础上, 进一步制定相关法规明确PPP模式的适用条件、补助措施等细节问题, 明确政府及私人部门的分工及各自职责, 通过完善法律法规建立契约精神, 保障社会资本的权益, 从而调动社会资本参与公路建设的积极性, 更好地推动公路建设PPP模式的发展。

(二) 明确特许经营权的合规性

收费公路不仅具有社会公益性, 也能产生一定的经济效益。根据《公路法》和《收费公路管理条例》规定, 收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。收费公路不仅具有社会公益性, 也能产生一定的经济效益。根据《公路法》和《收费公路管理条例》规定, 收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。这些权益及其附属衍生权益公路冠名权、土地开发权等都具有明显的经济效益, 可充分利用这些效益创造点来增加融资吸引力, 同时保障并提高社会资本的收益。而这些权利的特许经营权在PPP模式中需要通过明确的法律条例授予项目公司, 让项目公司能够切实通过实施上述权利获利。但由于上述公路权益的转让需要遵循《收费公路权益转让办法》等法律法规, 并涉及多级政府及部门, 可能会在转让中产生一定的麻烦。因此更需要通过法律法规来明确政府授予项目公司特许经营权的合规性。

(三) 建立有效的激励机制

公路建设中, 由于各等级的公路所处的建设环境、产生的经济效益有较大的差别, 对社会资金的吸引程度也有很大不同。一般来说公路级别越低, 能产生的经济效益越差, 更多体现的是公益性特征, 这就增加了吸引社会资金的难度, 因此政府根据各级公路的实际情况需建立适宜、有效的激励机制, 采取不同措施吸引社会资金。如对于经济效益较好的公路建设PPP项目, 政府可利用税收杠杆来调节社会资金的投入数量。而对于公益性公路建设项目, 政府需要每年提供一定的财政性补贴, 使社会资金投资收益接近或达到市场化水平, 由此才能保证社会资本的收益水平, 并进而保证能够持续供给, 提高社会的整体效益水平。

(四) 加大扶持力度

公路建设PPP模式下政府需要一定的政策扶持才能保证社会资本提供公共服务获得其应有的收益, 因此政府的扶持力度是决定项目能否顺利开展的重要因素。政府需要通过税收、补贴等多种方式加大扶持力度, 同时逐渐转变观念与角色, 为项目公司提供全方位的支持, 加强紧密合作。例如国际金融界有名的马来西亚南北高速公路建设PPP项目中, 政府对项目的支持力度就非常高, 不仅为南北高速公路项目提供数亿元美金的贷款及最低收入担保, 也从票价机制和利率汇率波动等方面给予项目公司更多层次的补贴, 项目中公路运营阶段的定价机制由项目公司和马来西亚政府共同商议制定, 且政府在特许权协议中承诺在汇率波动较大的情形下为项目公司提供适当的补贴, 从而使得项目公司规避了部分市场风险, 这在PPP实务中亦属罕见。马来西亚政府的鼎力支持为项目公司获得充足的社会资金并保证项目顺利实施起到至关重要的作用。因此在PPP项目中, 政府如何在提供传统的财政补贴之余能更合理、更全面的提供多元化补助, 是项目公司能否获得充足资金并且保证项目顺利实施的关键。

四、结束语

我国公路建设引入PPP模式具有重要意义, 可有效解决资金短缺问题、缓解政府财政压力, 同时也可以引入先进的管理与技术, 提高投资运作效率。为加快促进公路建设PPP模式的发展, 政府需要不断完善法律体系, 健全保障机制, 为项目提供全方位的支持, 从而更好地推动我国公路建设进程。

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来源于：2015 财经界(学术版)