董晓文

辽宁警察学院

《公路法》的颁布、实施、修订, 表明我国对公路事业的重视以及与依法治购的同步, 但《公路法》在实践中对公路问题的管理规制还存在很多问题。本文从《公路法》的适用范围, 行政主体和公路养护费用三个方面为切入点, 分别探讨其中存在的理论和实践中的脱节问题, 有针对性的提出一些建设性的意见, 希望能对《公路法》的适用及完善有借鉴和帮助。

1998 年, 全国人民代表大会制定并颁布了《中华人民共和国公路法》 ( 以下简称《公路法》) , 标志着公路问题被纳入严格的法律体系中; 2004 年, 《公路法》实施了重要的修订, 彰显了我国《公路法》不断进步、不断完善的发展历程。旧法到新法的过渡, 一方面需要解决旧法遗留的历史争议问题; 另一方面, 由于立法效力层级的跨越, 使与公路相关的法理界定出现了模糊和偏差, 导致对公路法律法规的执法主体、执法程序、费用征收等均出现了矛盾之处。这些问题制约了《公路法》的实施和发展, 不利于我国公路事业的建设和管理。

一、《公路法》的颁布及其适用范围

《公路法》是由全国人民代表大会制定的基本法律, 自1998 年起实施, 全国人民代表大会依法对其有法律修改的权利。《公路法》总则第二条则规定: “在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理, 适用本法。本法所称公路, 包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口”。这说明公路法的适用范围涉及公路规划、建设、养护、经营使用和管理的始终等公路建设, 使用和管理内容。概括地说, “公路行政法律关系”不仅包括普通意义上的公路, 也包括与路上交通相关的除了铁路运输线路以外的路上运输线路和运输点、桥梁、隧道、渡口都在其调整范围内。

《公路法》的适用范围具有一定的多层次性和复杂性, 其中包括桥梁、隧道、渡口等管理对象。由于交通运输的联合性而与铁路, 水路运输有所重合, 这种多方管理、重复行政的情况在《公路法》中没有明晰、具体, 在实践中各级地方政府各自为政, 没有实现公路运输的统一管理目标。

二、《公路法》的执法主体

《公路法》的执法主体包含了两层含义, 其一是对《公路法》中所适用的对象 ( 公路行政法律关系) , 由什么主体机构或是机关去行使管理问题。“政府”依法行政, 因此只有法律规定的合法主体才能依法实施对公路若干问题的行政活动, 主体的明确其实也是执法依据和效力的明确; 其二是对公路行政法律关系中责任承担者具体化的指向, 如果在公路行政关系中行政主体对相对人造成了损害, 则应由主体承担相应的责任。

根据《公路法》第八条规定“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作; 但是, 县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责, 由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。由第八条的规定可以看出, 我国对于公路管理的执法主体分以下几点考虑: (1) 、公路管理的主体是交通部门, 公路问题的统一管理归国务院下属的交通部管理, 而地方公路问题则由各地方政府的交通主管部门管理。总之, 公路管理是由交通部门直接管理, 各地方政府并没有直接参与公路管理的职能; (2) 、公路管理主体 ( 交通部门) 的职责范围确定以《公路法》为执法依据, 而各地具体的公路管理职责则由各地方政府进行界定; (3) 、交通部门作为执法主体可以进行委托执法, 委托公路管理机构 ( 在我国交通机构一般是政府所属的“公路段组织”) , 但要注意的是, 政府所属的公路管理机构行使对公路路段的管理, 具有一定地行政机关性质, 但在公路管理中, 受托机构必须得到交通部门授权的委托, 委托机构并不具有主体地位, 它的执法必须用交通部门的名义行使, 它的执法权力来源于交通部门的授权, 而相应的法律责任也有交通部门承担。

在实践过程中, 交通部门的委托执法较有争议, 由于交通主管部门的人员不可能都在一线进行执法, 所以大多数的公路管理执法工作由公路管理机构执行, 公路管理机构是政府的行政机关, 在执法过程中具有浓厚行政性的特点, 但是在《公路法》中却缺失了相应的法律规定, 使公路管理机构的执法依据不够完备。我国除了《公路法》以外, 并没有现行、有效的公路法律法规配套内容, 关于交通主管部门执法实体、执法程序、以及授权执法的行为并没有具体的规定, 造成公路管理机构在执法过程中会产生部分不符合法律规定的行为, 甚至会对相对人造成损害。更不利的是, 我国当前对与交通主管部门和公路管理机构之间的协调、统一执法关系未在法律中明确规定, ( 尽管根据法学理论和法律解释方法, 交通主管部门和公路管理机构的关系应该是行政委托关系, 但实务界一般情况下两个部门各自独立执法) , 这就造成了在进行公路管理时, 主体不一致, 职能重叠以及责任承担互相推诿的状况的发生。

三、公路养护的收费问题

我国公路养护收费的问题经过了三个阶段: 第一阶段是1979 年出台的《关于公路养路费征收和使用的规定》, 确定了“以路养路”的原则, 由交通主管部门对车辆收取“养路费”, 但养路费一方面只是当时为了尽快收回公路建设成本所做的决定; 缺乏必要地收费根据。第二阶段在1998 年, 《公路法》出台后, 增加收取“燃油附加费”内容, 这个规定沿续了几十年来通过行政事业性收费和征集政府性基金筹集公路建设和养护资金的方式; 同时, 在公路养护费用的筹集方法上, 对准备实行的征燃油附加费的改革办法也作了新规定。在立法中, 几个问题进行了修订, 取得了明显的立法进步。其一, 燃油附加费一般是对商业运输业收取的, 而且一般对航空业和水路运输业实行, 对公路运输活动并没有操作的惯例; 其二, 燃油附加费是对燃油使用 ( 也就是运输线路的使用) 的主体商家实施的, 但最终却通过价格直接转移到了消费者身上, 与立法宗旨“以路养路”、“多用多交”的目的相悖, 商主体恰恰合理合法地规避了其燃油附加费的费用负担; 其三, 燃油附加费的实行与税收制度矛盾突出, 难以制定具体的实施办法。因此, 在第三阶段, 2004 年对《公路法》进行了修订, 公路法第三十六条规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金, 具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金, 必须专项用于公路的养护和改建”取消了“燃油附加费”的说法, 改为了依法征税。

四、对《公路法》实施和改进的建议

上述关于《公路法》实施过程中三个问题的具体分析, 联系我国实际国情, 结合法学理论和法律解释技术的知识, 笔者对其提出以下建议:

( 一) 《公路法》的适用范围方面

公路法的适用范围本身具有一定的复杂性和多层次性, 但究其源头, 应该强化行政主体对法律的深入学习和法律素养持续培养, 理清对《公路法》中专业性的范围界定。当下的针对大部制改革则是解决这一问题的恰当时机, 可以借此对公路管理的职能重新整合, 建立独立完整的公路管理体系, 保证《公路法》实施范围的完整统一。

( 二) 《公路法》的主体方面

《公路法》本身对执法方面的规定也很抽象, 缺乏配套的司法解释或指导条例, 导致执法主体认定、委托执法、执法程序、法律责任等方面出现了矛盾和空白。要从本质上解决这一问题, 应该充分结合和发挥《行政程序法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政强制法》等几个总则性的行政法律为指导作用, 制定一系列规定《公路法》实施细则的法律, 做到有法可依, 避免法律执行上的矛盾冲突。

( 三) 费用征收方面

一方面应该做到严格依法、规范执法, 公权力“法无规定即禁止”, 公路“养路费”和“燃油附加费”的征收缺乏明确具体的规定。国家立法应该尽快制定新的相应的税收规定, 完善公路费用的收取行为; 另一方面, 国务院应该加快“依法征收公路税收”规定的制定。我国已经度过了收回公路成本的阶段, 取而代之的是稳定的维护费用。从这个立法角度考虑, 取消公路养护费用, 收费部门从交通主管部门的职能中分离出来, 以税收代替, 由税收机关统一管理尤为可行。

参考文献

[1]<中华人民共和国公路法>.

[2]<公路安全保护条例>.

来源于：2016 法制博览