周承建

华东政法大学法律学院

高速公路收费期满后仍需要养护资金, 但依公平理念, 享受了高速公路的便捷服务, 就需要自己付费而不能让全体纳税人为其埋单。从行政法角度分析, 政府不能仅仅通过行政法规来规定高速公路的长期化收费, 该规定违背了其上位法《立法法》《公路法》的相关条款。以条例的形式肯定高速公路收费的长期化是不合法的, 但出于养护、管理的目的, 在高速公路收费期满后继续低收费, 也符合中国国情, 有利于高速公路的发展。

2004年11月1日起施行的《收费公路管理条例》中规定, 政府还贷公路的收费期限原则上不超过15年, 经营性公路的收费期限不超过25年, 收费公路的收费期限届满, 必须终止收费。现实中, 20世纪90年代初期投入使用的一批高速公路面临因收费期届满而要依法终止收费的境况, 部分政府或企业千方百计采取各种措施以延长高速公路的收费期, 如在收费期届满之前对高速公路进行改扩建等等, 从而导致高速公路收费的长期化。

一、高速公路收费长期化的争议及存在的问题

交通运输部公布的《收费公路管理条例 (修订征求意见稿) 》 (以下简称《修订征求意见稿》) 对现行规定中的高速公路收费期限部分作出修改, 因高速公路在人们生活以及国民经济发展中扮演着重要角色, 引起了社会上较大范围的争论。

(一) 认为高速公路长期收费不合理

持此观点的人认为, 如果说以贷款的形式筹集资金修建高速公路并将收取的过路费用于偿还贷款是可以理解的, 那么在贷款债务清偿完毕后, 仍然继续收取过路费就背离了最初收费的目的, 而变成了另外一种形式的“征税”[1]。

社会实践中, 车主在购车时会上交车辆购置税, 该税目设立的目的就是支持交通发展和公路建设。这里的公路既包括普通公路也包含收费公路, 当然也包括了高速公路。但考虑到高速公路的建设标准高、投资大、周期长等因素, 而且高速公路相对于普通公路而言, 是特殊的社会公共设施, 是服务于相对特定的人群的, 即愿意使用更加安全、快速的交通道路的车主, 因此, 高速公路的建设多以贷款的形式筹集建设资金, 但并不能以此来否认车主所交的车辆购置税中已经包含了用于高速公路建设的资金。从这个角度来思考的话, 当高速公路的偿还贷款期满后就不应该再继续收费了。

(二) 认为高速公路到期收取养护费合理

持这种观点的人是站在社会公平的角度来看的, 认为高速公路的特点是便捷、快速、安全, 在一定程度上能够为使用者节约时间等成本, 根据谁使用谁付费的公平原则, 向使用者收取车辆过路费也是较为合理的。并且, 高速公路的养护和管理所需的费用无疑比普通公路所需费用要高, 这样在高速公路偿还贷款期满后, 出于日后养护、管理的需求, 仍然继续收费也并未违背公平[2]。

官方的思路是构建“两个公路体系”, 即普通公路作为社会公共产品, 为公众提供普遍的无差异化的服务, 所以其建设养护所需成本由公共税款负担。而高速公路虽然也是社会公共产品, 但其性质特殊, 其提供的服务不具有绝对的普遍性, 而且不同的用路者有不同的使用情况, 由此可以认为高速公路更宜以收费的方式来满足养护、管理的需要。这样形成普通公路收税体系和高速公路收费体系。

(三) 高速公路收费长期化合理但不合法

如上文所述, 高速公路建设养护成本高, 基于养护、管理的目的, 在偿债期或经营期届满后, 继续收取车辆通行费符合社会公平的原则。此外, 在后期的养护管理过程中, 通过收取养护费市场化方式有利于避免拥堵、合理引导车主选择适合自己的道路通行。

从行政法的角度来看, 条例作为行政法规, 其上位法有宪法、法律。《修订征求意见稿》对高速公路的收费期限做出调整, 违反了其上位法《公路法》的相关规定。可以修改《公路法》的相关规定, 再由《收费公路管理条例》进行细化。

因此, 目前通过《修订征求意见稿》来规定高速公路收费长期化合理但不合法。

(四) 高速公路收费长期化在实践中存在的问题

1. 信息公开的相关问题。

首先是高速公路偿债期届满后的养护管理具体执行主体的确定问题。依《修订征求意见稿》第14条的规定, 在偿债期或经营期届满后, 高速公路的养护、管理责任由经营企业转移到国家即政府的身上, 但具体的养护、管理工作由哪个主体来负责执行, 仍然是个问题。该条例第9条规定, 高速公路的建设和管理由省级人民政府依法成立的非营利事业法人组织实施。结合《修订征求意见稿》第66条国务院对中央和地方公路事权作出的调整, 涉及收费公路建设、养护、管理等职责发生变化的, 由国务院另行规定, 而且《中华人民共和国公路管理条例》 (以下简称《公路管理条例》) 第4条规定, 国道中跨省、自治区、直辖市的高速公路, 由交通部批准的专门机构负责修建、养护和管理。因此, 在高速公路的经营期或偿债期届满后, 依据现行法律法规, 高速公路的养护管理工作应由省级人民政府依法成立且经交通部批准的非营利事业法人专门来负责。

高速公路长期化收费的关键在于完善信息公开制度。高速公路基于养护、管理的目的进行长期化收费, 符合公平原则。一方面, 高速公路是基础设施, 属于社会公共产品;另一方面, 根据谁使用谁埋单的原则, 使用者在使用高速公路、缴通行费的同时, 有权利要求享有其所缴纳的过路费用途的知情权。

2. 高速公路收费存在无限期的法律漏洞。

《修订征求意见稿》第13条第1款和第2款对收费公路的偿债期限或者经营期限, 都做了严格而具体的规定, 但第3款的规定, 却给了部分地方政府或高速公路经营者申请延长偿债期限或经营期限的法律依据。

国务院修改行政法规, 规定收费公路的偿债期限或经营期限时, 考虑到收费公路的升级扩建以满足经济发展的需求而留下相关规定, 本来也是合情合理的行为。但仅仅通过条例的形式来规定, 同时又没有具体的、准确的标准, 是非常不严谨的, 社会实践中极有可能存在高速公路偿债期或经营期届满前, 以社会经济发展的需要为由对高速公路进行改扩建或者将一级公路改建为高速公路, 这样就可以重新核定偿债期或经营期, 从而避免进入到养护管理阶段。这样对社会公共资源的有效利用无疑埋下了重大隐患。

二、从立法保留角度分析

《立法法》就立法保留的事项作了规定, 从其中第8条和第9条的规定可以得出, 税收基本制度、对非国有财产的征收、征用属于相对的法律保留。

有学者认为高速公路统一收费不属于征收、征用的事项, 理由是宪法明确了基于公共利益需要对私人合法财产的征收应以补偿为要件, “无补偿即征收”, 行政法上的“行政征收”指的是“征收税费, 与宪法上的“征收”不同[3](72)。按该观点来看, 高速公路收费不属于法律保留事项。

《修订征求意见稿》第14条规定, 政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后, 可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则, 重新核定收费标准, 实行养护管理收费, 从而将高速公路在偿债期届满后出于养护、管理的目的的收费定性为政府收费。而《立法法》中的“征收”是以国家强制力为后盾依法无偿占有公民、法人或其他组织的财产。在我国, 征收除了收税外, 还包括对私有企业的平调、各种乱收费等, 这些都严重侵犯了公民的财产权[4](14)。基于此, 高速公路收取的养护管理费是政府收费, 属于对非国有财产的征收、征用, 也就是属于法律保留的范畴。所以通过《修订征求意见稿》来确定高速公路的长期化收费涉及了立法保留事项, 在尚未制定有关“对非国有财产的征收、征用”的法律时, 国务院应根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定行政法规, 而不能在未获得授权的情况下就对该事项作出规定。

综上, 《修订征求意见稿》中关于高速公路长期化收费的规定违反了法律保留的原则, 因而不合法。

三、从法律与行政法规的关系角度分析

根据法律的效力位阶规则, 行政法规作为下位法, 不得与其上位法相抵触。《修订征求意见稿》作为国务院的行政法规, 是依据《中华人民共和国公路法》 (以下简称《公路法》) 制定和修改的, 其内容既不得与《公路法》的规定相抵触, 也不能缺乏《公路法》的依据。

(一) 高速公路长期收养护费没有《公路法》上的根据

我国《公路法》第36条规定:“国家采取依法征税的办法筹集公路养护资金。”有学者认为该条文是针对普通公路的, 而针对收费公路, 《公路法》第66条另有规定。因此在《公路法》中, 普通公路和收费公路的养护责任主体是不同的[5]。这种观点并未将高速公路偿债期与偿债期届满后两个时期区别开来。根据《公路法》第65条和第66条的规定, 结合《修订征求意见稿》第14条规定, “特许经营公路中的高速公路经营期届满后, 由政府收回统一管理, 政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后, 可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则, 重新核定收费标准, 实行养护管理收费”。这一规定应该理解为是《公路法》的具体落实。

所以, 在高速公路偿债期届满后, 其养护管理工作的职责就由经营企业转移到了国家, 此时, 高速公路养护管理的资金就要适用《公路法》第36条的规定了。而作为下位法的《修订征求意见稿》单独将高速公路收费长期化是没有上位法《公路法》的根据的。

(二) 高速公路长期收养护费和《公路法》的精神相抵触

在国家税费改革的大背景、大趋势之下, 逐渐采取以征收税款的形式取代收费。2009年1月1日起实施的《成品油价税费改革方案》, 明确取消公路收取养路费等六项收费, 取而代之的是征收成品油消费税, 即燃油税。原来的养路费是按年收取, 无论车主用车还是不用车, 也不管用车多少, 一律一刀切进行收费。采取征收燃油税的形式, 车主用路用得多必然会需要更多的油, 在购买成品油的时候就缴纳了用于公路养护、管理的燃油税, 也更加符合公平的原则。

以燃油税取代养路费, 就是在规范政府的收费行为, 而且《公路法》第36条规定:“国家采取依法征税的办法筹集公路养护资金。”所以, 以征税取代收费才是符合《公路法》制定、修改精神的。但我国的实际情况是, 国民经济仍在中高速发展阶段, 依靠征收的燃油税投入到普通公路的养护、管理尚可, 而高速公路养护、管理的投入相较于普通公路会高很多, 而且高速公路对使用道路者也有一定的要求, 并不是所有的车辆都可以使用高速公路, 这样的话, 根据“用者付费”的公平原则, 直接向使用者按次收取养护、管理费也更加合理。

高速公路长期收取养护费不符合《公路法》制定、修改时体现出的“费改税”的精神, 但现阶段, 从我国的国情出发, 高速公路的养护、管理所需的资金仍以收费形式来解决才更加公平合理。但是, 不能仅仅通过《修订征求意见稿》来规定此项收费, 而应通过修改《公路法》中的有关规定, 来确立现阶段的高速公路实行收取养护费进行养护管理的制度。

四、对我国高速公路收费长期化的几点建议

(一) 以法律形式完善高速公路收费制度

1. 解决违反法律保留事项的问题。

《修订征求意见稿》规定的基于养护目的, 在高速公路偿债期或经营期届满后实行养护管理的制度, 收取养护管理费涉及对非国有财产的征收、征用, 违反了《立法法》中关于法律保留的规定不合法。可以通过修改《公路法》来完善高速公路收费制度, 或由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院制定行政法规来规定高速公路收费事项。

2. 解决缺乏《公路法》根据的问题。

《修订征求意见稿》的规定与其上位法《公路法》中规定的“国家采取依法征税的办法筹集公路养护资金”不相符, 以养护的目的来长时间收取高速公路养护、管理费的规定缺乏上位法的依据。应当通过修改《公路法》的形式, 或者在筹集公路养护资金的方式方法上留个余地, 或者直接将高速公路的收费作为例外而单独规定, 理顺上位法与下位法的关系, 从而符合法律效力位阶秩序的要求。

我国的国情、高速公路的性质及其昂贵的养护和管理成本决定了在接下来的一段时期内, 以征收养护费的形式来对偿债期或经营期届满的高速公路进行养护、管理是最为合理的, 但应通过修改《公路法》来满足现在高速公路后期养护、管理的需求。随着社会经济的发展, 在未来合适的时候再修改法律, 以彻底解决高速公路的收费问题。

(二) 完善信息公开制度, 弥补法律漏洞

《修订征求意见稿》在实践中存在漏洞, 如在高速公路偿债期或经营期届满前, 个别地方政府或经营企业以社会经济发展的需要为由对高速公路进行改扩建, 或者将一级公路改建为高速公路, 这样就可以重新核定偿债期或经营期, 从而避免进入到养护管理阶段。

对此, 一方面, 应该在条例中明确细化标准, 结合委托的第三方出具的调查报告, 在高速公路处于什么状态下可以进行改扩建或需要将一级公路改建为高速公路。另一方面, 可以从程序上严格审批高速公路的改扩建或升级, 如规定举行听证程序、最终由国务院或交通部批准改扩建, 甚至由国务院总理在全国人民代表大会上作政府工作报告时列总全年高速公路改扩建或一级公路升级高速公路事项。

参考文献

[1]涂启智.高速公路收费延期不能以“哭穷”为由[N].深圳特区报, 2015-07-28 (B12) .

[2]郑育彬, 韩先科, 杨爱国.用历史、发展、辩证的眼光看收费公路政策[N].中国交通报, 2015-01-22 (003) 

[3]顾大松.公路收费制度不宜由行政法规确立[J].法学, 2015 (10) .

[4]应松年.《立法法》关于法律保留原则的规定[J].行政法学研究, 2000 (3) .

[5]佟亚涛.通行费用于收费公路养护符合《公路法》精神[N].中国交通报, 2015-08-07 (002) .

注释

(1)《修订征求意见稿》第14条规定, 特许经营公路中的高速公路经营期届满后, 由政府收回统一管理, 政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后, 可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则, 重新核定收费标准, 实行养护管理收费。

(2)《修订征求意见稿》第13条第3款规定, 根据经济社会发展需要实施收费公路改扩建工程, 将一级公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力, 且增加政府债务或者社会投资的, 可重新核定偿债期限或者经营期限。

(3)《立法法》第8条:税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度以及对非国有财产的征收、征用只能制定法律;第9条:本法第8条规定的事项尚未制定法律的, 全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定, 授权国务院可以根据实际需要, 对其中的部分事项先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

(4)《公路法》第65条规定, “由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路, 约定的经营期限届满, 该公路由国家无偿收回, 由有关交通主管部门管理。”第66条中的“收费公路的养护工作由各该公路经营企业负责”指的是在高速公路经营期内, 养护工作归各负责的企业。

来源于；2017 濮阳职业技术学院学报