王利彬 翁燕珍

中瑞均富咨询(北京)有限责任公司 交通运输部科学研究院

近年来, 国务院及财政、发改等部委陆续出台的相关制度文件, 均提到鼓励运用PPP模式盘活存量资产、化解政府债务风险。2017年7月, 发改委出台《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》 (发改投资[2017]1266号) , 鼓励和指导各地加快推进实施运用PPP模式盘活存量资产。新修订的《公路法》对收费公路权益转让行为放松监管, 这为各地存量政府收费公路运用PPP模式盘活资产提供了利好政策。

根据发改委1266号文件, 存量资产包括三类:政府项目采用TOT、ROT、TOO等方式将项目资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本;已采用PPP模式, 政府通过股权转让方式将其在项目公司中占有股份转让给项目的社会资本方或其他投资人;对在建政府投资基础设施项目, 通过PPP模式引入社会资本继续推进项目实施。存量政府收费公路主要包括两种类型:一类是已建成通车的政府收费公路, 由地方事业单位如高管局等机构或地方交通运输部门委托地方国有交通企业运营管理;另一类是在建政府收费公路。

目前, 各地均有运用PPP模式盘活存量政府 (还贷) 公路资产的现实需求, 但又面临一些困难。

PPP模式蕴含着潜在的市场资源

已建成收费公路的现实需求

根据《2016年全国收费公路统计公报》显示, 截至2016年底, 全国收费公路里程为17.11万公里, 累计建设投资总额为75857.5亿元。其中, 政府 (还贷) 收费公路里程10.05万公里, 占全国收费公路总里程的58.7%;政府 (还贷) 收费公路累计建设投资38172.8亿元, 占收费公路累计建设投资总额的50.3%。政府 (还贷) 收费公路累计建设投资中, 累计资本金投入10967.8亿元 (资本金比例为28.7%) , 累计债务性资金投入为27205.1亿元, 其中银行贷款25580.1亿元, 其他建设债务1624.9亿元。

《公路法》第六十条第二款将“有偿转让公路收费权的公路, 收费权转让后, 由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准, 但最长不得超过国务院规定的年限。”修改为:“有偿转让公路收费权的公路, 收费权转让后, 由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定, 最长不得超过国务院规定的年限。”

在2014年财政部组织的地方政府性债务甄别工作中, 多数省份财政部门将政府 (还贷) 收费公路债务, 认定为政府负有担保或一定救助责任的债务, 即政府二类和三类债务, 这两类统称为“政府或有债务”或“政府隐性债务”;个别省份政府 (还贷) 收费公路债务被认定为地方政府负有偿还责任的债务 (政府一类债务) 。按照财政部有关规定, 只有政府一类债务才属于纳入预算管理的地方政府存量债务, 可以发行一定规模的地方政府债券予以置换。大量政府收费公路银行贷款等存量债务属于政府二类、三类债务, 仍需地方交通运输部门及相关单位企业自行消化。因此, 如何化解政府收费公路债务风险、降低收费公路领域政府性负债规模, 是各地普遍关注的问题。

根据中央有关政策文件, 鼓励存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目, 引入社会资本参与改造和运营, 在征得债权人同意的前提下, 将政府性债务转换为非政府性债务, 减轻地方政府的债务压力, 将资金用于重点民生项目建设。因此, 通过转变收费公路的属性, 运用PPP模式改造存量政府收费公路项目, 将政府隐性债务转化为企业债务, 或是一个比较现实也符合当前政策的途径。

在建收费公路的现实需求

2015年1月1日起施行的新《预算法》第三十五条明确规定, 政府不能通过金融机构进行贷款, 举借债务的唯一方式就是发行政府债券, “政府还贷”这一概念转变为“政府举债”。据了解, 近年来部分地方省市仍有以政府还贷公路立项的项目, 因新《预算法》的出台, 银行对余下贷款额度普遍停止放贷, 造成一些地方尤其是中西部省份出现了一批在建政府收费公路面临资金链断裂的问题。

《公路法》第六十一条第一款将“本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让, 必须经国务院交通主管部门批准;国道以外的其他公路收费权的转让, 必须经省、自治区、直辖市人民政府批准, 并报国务院交通主管部门备案。”修改为:“本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让, 应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报国务院交通主管部门备案;国道以外的其他公路收费权的转让, 应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报省、自治区、直辖市人民政府备案。”

2017年7月, 政府收费公路专项债券制度正式出台实施, 但2017年度全国730亿元额度, 远远不能满足地方政府收费公路融资需求, 即使未来年度政府收费公路专项债券额度有望进一步增加, 但因收费公路专项债券额度与各地现有存量政府债务规模限额挂钩, 中西部省市在建政府收费公路仍较难争取到足够的收费公路专项债券额度。

因此, 对于一些在建政府收费公路, 银行贷款停止放贷、收费公路专项债券额度难以争取, 将政府收费公路性质转变为经营性公路, 并设置合理的条件引入社会资本, 通过项目融资的方式获得建设资金, 顺利推进项目实施, 是一条可行的路径。

存量收费公路转型的优势

对于社会资本而言, 与新建收费公路相比, 对于已建成通车的存量政府收费公路转型为PPP项目, 虽然少了建设期施工利润, 但这类项目仍有优势。这类项目建成通车已运营几年, 有相对稳定的现金流, 能够在一定程度上支撑项目持续运营。此外, 已有历史收支数据, 对未来项目收益水平的判断提供了较为稳健、可靠的依据, 可以实现理性投资。同时, 已建成通车项目可以避免建设期成本超支等有关风险, 有利于投资决策。

存量收费公路转型的问题

政府收费公路可以在一定区域范围内实现“统借统还”, 存量政府性债务偿还能进一步持续, 存量政府收费公路转型为PPP模式失去动力。新《预算法》出台, “统贷统还”制度随之改为“统借统还”, 核心是可以在省域范围内统筹政府收费公路, 打破单条公路核算的弊端, 实现路网内收入高低路段的交叉补贴、“以肥补瘦、以丰补欠”, 确保通行费收入低的路段政府债务可有效偿还。对于地方交通运输部门而言, 本级公路管理事业单位或国有交投集团等企业更便于管理收费公路, 只要现有政府收费公路收支水平还能平稳滚动, 便不愿意用PPP模式盘活存量资产。

存量政府收费公路难以形成正资产, 不具备运用PPP模式盘活的条件, 尤其在西部地区, 收费公路车流量小、通行费收入少, 甚至当年收入难以覆盖利息, 吸引社会资本参与还需要政府给予可行性缺口补贴。所以, 对于此类项目, 需要灵活运用诸如收费期限、收费标准以及其他支持政策等。

存量政府收费公路转型为PPP模式, 可能出现转让价格低于建设成本, 按照国有资产管理有关规定, 或将被理解为国有资产流失, 形成决策风险。对于此类情况, 是否可以转变国有资产管理理念, 在存量政府项目转型PPP项目时, 允许将项目建设成本与资产价值分离。

根据现行税费政策, 存量资产或其经营权的移交, 都会产生大量税费成本, 包括增值税、土地增值税、所得税等。此类税费成本如何承担也是存量政府收费公路PPP改造需要关注的重点。

此外, 政府方需提前征得原债权人同意;对于在建存量政府项目, 涉及到新引入社会资本需对已建部分工程量认定和建设质量认定等, 均待解决。

PPP项目转型的探索实践

近年来, 各地在存量政府收费公路转型为经营性公路已有一定实践探索。比如, 山东省青岛市积极探索“存量+增量”模式。2006年经青岛市政府批准, 青岛海湾大桥采用特许经营模式运作。该大桥投资规模超过100亿元, 经营性公路在25年运营期内, 投资者难以收回投资。经青岛市政府批准, 将青岛海湾大桥与平行的胶州湾高速公路捆绑经营, 胶州湾高速公路剩余收费权作为财政支持, 无偿交给特许经营者, 作为对海湾大桥投资的支持, 从而满足特许经营者投资回报要求。经公开招标, 选定山东高速集团公司作为项目法人, 负责青岛海湾大桥的建设、运营及管理, 并取得胶州湾高速公路收费经营权, 同时拥有大桥的广告经营权和旅游开发经营权, 以及胶州湾高速公路的广告经营权。

又如, 湖北某市把在建一级国道收费公路采用PPP模式改造盘活。政府方将一级国道收费公路建设内容划分为7个标段, 其中3个标段已由政府方施工完成移交给项目公司 (政府方和中选社会资本方合资设立) 、余下四个标段由项目公司负责建设, 建成后项目公司拥有30年项目特许经营权。由于项目收入不能完全覆盖投资成本, 当地政府还将给予项目公司最低需求水平补贴。

针对政府还贷公路收费权转让, 《公路法》修订的实质性内容包括两个方面:一方面是政府还贷公路收费权转让管理由过去的审批制转变为备案制, 国道收费权转让只需报交通运输部备案, 国道以外收费权转让直接报省级人民政府备案;另一方面是收费权转让后期限的确定由出让、受让双方约定即可, 不再需要原审批机关审查批准, 但最长不得超过国务院规定的年限。”

可见, 尽管存量政府收费公路运用PPP模式盘活改造, 面临着一些现实困难和障碍, 但各地有现实的需求。一些地方的经验做法为今后各地交通运输行业的实践提供了良好的基础, 尤其是在当前政府对收费公路权益转让行为放松管制的背景下, 该领域在今后有较大实践空间。

潜在市场价值将逐步体现

纵观国家深化财税体制和投融资体制改革, 对于基础设施而言, 无论是通过引入社会资本参与改造和运营, 从而化解地方政府存量债务, 还是鼓励民营资本进入基础设施领域, 亦或是国有平台公司向现代企业制度转型, 一系列重大改革都体现了放松管制让市场更好地发挥作用的趋势。政府放松对收费公路权益转让管理, 对存量政府收费公路实施PPP的运作提供了良好的法律基础。这一潜在市场资源价值将在未来较长一段时期里逐渐体现。地方普遍反映当前还面临着前置要件多、操作程序较为复杂、税费负担重等一系列问题, 建议中央交通运输主管部门会同财政、发改、国资、税务等部门研究, 尽可能简化相关程序、降低税费负担。

来源于：2018 中国公路