关宁宁 张长青
北京交通大学交通运输学院 北京交通大学人文学院
铁路安全是涉及整个社会的系统工程, 需要通过立法建立具有权威性和普遍性的法律规范。介绍日本、德国、美国、西班牙等国高速铁路立法情况, 分析国外高速铁路安全立法的主要内容, 结合我国高铁实际, 探讨如何通过立法建立高效合理的安全管理体制, 完善技术规范, 完善高铁事故预防及处置措施。
1 国外高速铁路立法概况
不同国家的高速铁路立法, 实际上是不同政府高速铁路产业政策的法律化。由于政治体制、历史传统、经济文化、人文背景不同导致立法习惯上的巨大差异, 各国在制定铁路法律规范体系以及制度内容时, 呈现出纷繁多样、形式各异的状态。以德国、美国为代表的传统铁路强国在高速铁路立法时, 大都采用以原有的一部行业基础性、综合性法律规范为基础, 并配套以其他相关法律法规, 最终形成系统性与灵活性兼备的法律体系的方式。而以日本为代表的一部分二战后铁路得以迅猛发展的国家, 一方面致力于国有铁路民营化改革, 一方面在立法上更多侧重于平行立法、分类立法, 以一系列单行立法规范行业中的各类问题。尽管各个国家立法体例不同, 但大部分国家都秉承了高铁建设立法先行的原则。
1.1 日本立法规范新干线建设与管理
1959年, 日本新干线开始动工建设。为了加强新干线的建设与管理, 1960年日本政府专门制定了一部单行法律《全国新干线铁道整备法》。该法规定了新干线的管理体制, 确定了行政、建设、业务运行三位一体的管理机制。作为中央政府的代表, 国土交通省 (2001年前是运输省) 只履行制定运输安全政策和新干线发展规划等行政管理权限, 并指定建设主体和运营主体, 不参加建设和实际运行业务。
日本除了《全国新干线铁道整备法》之外, 有关新干线的法律还有规范铁路建设方面的《全国新干线铁道整备法施行规则》、铁路企业方面的《铁道事业法》、运输业方面的《交通安全对策基本法》, 以及行业管理方面的《关于对妨碍新干线铁道列车运行安全行为处罚的特例法》和作为特殊行业必须制定防灾业务规划的《灾害对策基本法》等法律法规。这些法律的颁行, 几乎将高速铁路运营的各方面内容全部纳入了法律调整的范围, 以全方位、多层次、系统化的立法为高速铁路的建设发展保驾护航。
1.2 德国立法规范高铁安全管理
1998年的德国艾雪德高铁事故, 为德国高铁的安全管理敲响了警钟。在不断改进提高高铁技术的同时, 德国出台了一系列安全法规, 加强对高铁运营安全的法制化管理。这些法规主要有《铁路新秩序法》中的《通用铁路法》、《联邦对铁路交通运输管制法》、《联邦铁路线路扩建法》、《联邦铁路合并与重组法》等。通过对高铁建设和运营中涉及的安全问题, 包括技术规范、管理规范、物资装备、人员配备等, 进行全方位规范, 确立了高铁安全管理底线, 法律逐步成为保障德国铁路安全的重要支柱。
德国《通用铁路法》规定, 铁路公司负有安全运营、安全建设基础设施、车辆和配套设施的义务, 并负责维护使其在安全的状态下运转。铁路公司董事会专设一名董事主管安全, 安全部也设有安全监事专管安全, 全德16个分公司都设有安全分部, 所有的安全主管享有特殊的法定权利, 专门负责安全管理。在事故预防方面, 有专门的《铁路法》、《危险品运输管理规定》、《事故处罚规则》等加以规定。在人员管理上, 德国还有配套的铁路企业安全经理法规, 规定安全主管的上岗资格需要通过国家的专门考试才能获得, 铁路公司聘用的安全主管还需要得到铁路监管当局的正式确认。
1.3 美国立法确立高速铁路发展规划
高速铁路计划在美国已经进行了多年的预研究。联邦铁路局自1967年成立以来, 其重点工作之一就是促进高速铁路和其他城际客运服务的发展。除了在1973年、1975年、1978年三次修改《联邦铁路安全法》外, 美国政府还于1991年制定了《路上综合运输效率法案》、《21世纪的交通均衡化法》、《2009年美国复苏与再投资法案》等一系列法案、政令, 以立法确保发展高速铁路的政策和资金支持。尤其在奥巴马总统签署高速铁路的战略性规划后, 高速铁路的发展在全国各地逐渐成为现实。
1.4 西班牙立法明晰权责
目前, 西班牙超过日本和法国, 已经成为世界上高速铁路最发达的国家。西班牙营运的高速铁路火车 (AVE) 有8条, 已建成的高铁系统以马德里为中心, 向南部、东南部、东北部、东部辐射。在营运中的Avant (中途高速火车) 也有7条。
西班牙高速铁路立法主要以2005年生效的《西班牙铁路法》为核心, 以《2002—2007年国家交通运输基础设施规划》和《2005—2020年运输基础设施发展战略规划》两个规划为指导, 辅以各地出台的适合当地具体情况的高铁立法。
西班牙铁路依法建立了国家铁路运营公司和铁路基础设施管理局。铁路改革前的债务承担明晰化, 运营企业将大部分债务交给国家, 以获得运营许可证的形式参与平等运营, 并向铁路基础设施管理局支付基础设施使用费。关于基础设施使用费, 将依据经济的可行性、基础设施的有效利用、市场条件和财政平衡等因素进行制定, 力争为包括国有和私人运营商在内的所有运营商提供无差异性的运营环境。
2 国外高铁安全立法主要内容
2.1 高铁安全综合法律规范
2.1.1 欧盟高铁理顺体制, 强化安全监管职能
在整合欧盟内部市场和路网的推动下, 欧盟出台了《关于跨欧洲高速铁路系统的互通性》、《关于跨欧洲高速铁路系统的基础设施子系统互通性的技术规范》, 在技术层面确保各国政府按市场规律行事, 运营企业自行设计其投资和融资等商业计划;同时保证了铁路运营企业在定价、采购、扩展市场, 以及发展新技术方面享有的自主权。
2004年, 欧盟颁布统一的安全标准指令, 要求成员国建立一个独立的安全监管机构和专门的事故调查部门;同时成立了欧盟铁路署负责监督各国安全监管的执行情况, 并就是否需要推出新的安全指令, 向欧盟做出反馈建议。
2.1.2 法国完善安全监管体系, 确立独立监管职能
法国高铁的最高层安全管理者是法国交通运输部地面交通司, 对国内各运输企业负有安全管理的责任, 直接管理对象是路网公司和法铁以及其他运输企业。法国的公共铁路安全局、针对道路交通事故的“交通事故调查署”隶属于法国交通运输部, 由其对两家网运公司进行监管。
交通事故调查署的职责是对任何重大事故做出详细分析报告, 也可以对一项未发生但已经预见的威胁进行提前干预。交通事故调查署是一个独立的部门, 其调查与国家司法机关的调查完全分开。
另外, 在铁路局设运营系统安全室和安全监察室, 安全监察室含机车车辆、司机乘务、线路等监察岗位, 建立了与国家级安全技术管理相对应的安全保障体系。同样, 在运营段和基础设施段等建立与上级部门对应的专业安全责任部门和具体责任岗位。
2.1.3德国专设安全管理机构, 严格责任追究制度
德国的《铁路新秩序法》是实现铁路改革所需一系列法律的总称。在安全管理方面, 法律规定了三级安全监控体系。首先, 联邦铁路局有一个进入德铁集团董事会的专门负责督促德铁落实德国政府有关安全规章的人。其次, 在德铁路网内部也有一个专门负责监督各部落实安全规章的部门。最后, 就是德铁制定了保证安全生产的各项规章制度。一旦事故发生, 不仅铁路部门而且各地方政府都会积极介入事故的处理。
2.1.4 西班牙出台政策, 建立完全独立的安全监管机构
在西班牙铁路法中, 明确规定建立铁路监管委员会, 监督铁路运输职责, 确保国有运营商和私人运营商进行无差异性运输。在很长一段时期, 铁路监管委员会只是发展部的一个内部部门, 其独立性较小。2005年, 西班牙政府出台一项新的竞争性政策, 建立了真正独立于发展部的铁路监管机构。
2.2 高铁安全技术规范
2.2.1 法国立法确立完善的预测报警系统, 保障列车的高速与安全
法国TGV高速列车30年来在其自身的铁路线上未出现过一起人员死亡事故, 其安全性与铁路系统完善的监测报警系统分不开。比如, 巴黎至里昂的高速铁路线全线无平交道口和隧道, 铁路沿线不设置任何单独的行车信号, 而是采用自动安全信号系统, 司机可通过轨道传导的低频电流探测前方道路状况。驾驶室和控制中心之间有一套不间断的无线电通信系统, 保障列车的高速与安全。此外, 车内还设有旅客报警系统、防范司机打瞌睡的监视器、火灾报警系统、道路灾情报警系统等。
2.2.2 日本强化事前预防措施, 确保高铁安全运行
为了预防和应对可能发生的高速铁路安全事故, 日本高速铁路系统从地面设施、轨道建设到车辆和设备的维护检修系统均采取了一系列特殊防护措施, 确保新干线保持最好状态。
在地面防护方面, 为避免闲人进入新干线, 有碍高速列车运行, 在线路两侧设置了金属防护网柱及警示标牌。每隔500 m设l门, 平时上锁, 钥匙由专人保管。如需进入线路, 必须办理有关手续, 并须佩戴专门的臂章及护帽。在公路跨越新干线或与新干线并行处, 设置了防止汽车翻落的防护工程, 或在既有铁路上铺设防脱护轨。沿线每250 m、站台每50 m, 设列车防护开关, 以备线路异常或有障碍物, 或站台上有乘客跌落时, 及时通过ATC信号使列车停车。对于未装有ATC的列车, 可使用在工务、供电工区配备的无线信号发射器使列车停车。
在列车自身防护方面, 列车全部采用不燃或阻燃材料制造。每节车上装有热、烟检测器, 火警报警开关。每节车厢均可与司机通话。驾驶室装有可监视列车运行状态和车上机械工作状态的监视装置, 以便于司机及时发现异常情况, 采取措施。驾驶台上设有接地保护开关, 一旦出现紧急情况, 操作开关, 可使障碍点周围25 km范围内上、下行接触网断电, 使该范围内列车停车。
2.2.3 德国事故后全面检查, 出台安全统一管理措施
1998年艾雪德事故发生后第二天, 德铁降低了全线高速列车的时速, 并全面检查安全性。随后按照联邦铁路局的要求, 停运所有同型号列车, 对其进行超声波安全检测, 将59辆同型号列车上所有箍着钢条的双毂钢轮, 换成整块钢材切割而成的单毂钢轮。德国实行了紧急列车时刻表, 多趟列车被取消, 多条线路被缩短, 事故后一个多月才基本恢复国内铁路运营。直至次年11月全部车轮更换完毕后, 列车才恢复到原有的运行速度。尽管德国铁路在橡胶轮胎上持有领先技术, 但时至今日他们仍不敢恢复使用这类轮胎。
2.3 高铁事故的救援及善后处理
在高速铁路成熟的国家, 例如日本、德国和法国, 高速铁路的事故也并不罕见, 特别是在它们的运营初期。在学习其他国家成熟的安全立法保障体系的同时, 学习它们在处理事故 (故障) 时的及时救援、安抚乘客、合理赔偿、处理责任人的态度和经验也是十分必要的。
2.3.1 事前防范之应急预案
高铁一旦出现事故 (故障) , 就必须进入应急管理状态。德国、法国和日本的高铁运营企业为了有效应对高铁事故 (故障) , 都依据自己国情和常见事故 (故障) 种类, 制定了应急管理预案。
为了有效应对高铁事故, 德国铁路公司制定了应急管理预案, 目的是在事故发生后, 帮助消防等救援人员采取抵御风险措施, 减轻事故后果。德国铁路在全国范围内划分了多个紧急情况区, 每一个区都设有一名紧急状况经理。紧急状况经理必须随时处于待命状态, 并必须在事故发生后30 min内赶到现场, 向消防救援人员提供专业咨询。德国铁路公司在卡塞尔设有一个培训中心, 专门进行紧急状况经理培训。根据应急管理预案, 德国铁路公司在全国范围内设有7个险情控制中心, 负责接收险情报告, 通知消防等救援人员和紧急状况经理。此外, 德国铁路公司支持在沿线各州各社区消防队开展铁路抢险救援的课程培训和训练。德国铁路公司在汉诺威—维尔茨堡以及曼海姆—斯图加特等重要的铁路干线上还配备有6辆专业救援机车。
日本不断完善应急预案, 修订法律应对危机。日本地震频发, 应对随时可能发生的地震是新干线安全运营必须面对的问题。新干线都装备了紧急地震检测报警系统, 这套系统依靠在各地的地震仪捕捉地震初期的纵波, 在危害更大的横波到来之前切断列车的供电, 同时列车紧急停车, 将损害控制在最小限度。随着地震仪数量的增长, 报警系统的反应时间已经从诞生之初的3 s缩短至1~2 s。
2.3.2 事故救援
为了保证幸存者的救治, 德铁在1998年事故发生后很快派设了专员, 赋予他500万马克的应急资金支配权, 用于确保第一时间的救治需求。随后又设立两个捐款账户, 并提供了80万马克。
1998年德铁事故, 整个救援活动持续了整整3天才结束。为了防止路桥残骸进一步坍塌而对车厢内的幸存者造成二次伤害, 救援者必须小心翼翼。约有1 900名救援人员参与了现场抢救, 其中包括驻扎在附近的英国军队。期间, 时任德国总理科尔提前结束了对意大利的访问, 飞抵事故现场, 安抚伤员。时任德铁董事会主席约翰内斯·路德维希走访了许多受难家庭, 向受难者表示慰问。
3 国外高铁安全立法的启示
3.1 立法理顺安全管理体制, 强化安全监管职能
铁路安全立法之所以重要, 是因为铁路安全是一个涉及整个社会的系统工程, 要从建立高效合理的管理体制入手, 用具有最高权威性和普遍性的法律规范逐步使维护铁路安全成为各级政府、各行各业和广大民众共同的责任, 同时也使铁路安全工作广泛接受全社会的监督。
3.1.1 立法规范安全监管体制, 明确运营、监管主体资格
与其他国家高铁运营的安全监管机制相比, 目前我国铁路的安全生产更多的是依靠铁路自身监控完成的。事后控制的安全管理模式, 也可以对事故原因进行分析, 制定整改措施, 但无法从根本上取代独立的、主动的、前置性监管的作用。为使高铁安全的监管真正实现社会化, 打破既当运动员又当裁判员的不透明的监管体制, 立法规定在高铁运营主管部门和企业之外, 设立具有独立执法权、乃至垂直管理职权的安全主管, 应当是一种有益的尝试。与高铁企业管理层职责不同, 安全主管应当享有特别的法定权利, 以维护安全利益而不仅仅是以经济利益为出发点。安全主管的上岗资格可通过国家专门考试的形式授予, 高铁企业聘用的安全主管一般还需得到铁路管理部门的正式确认及备案, 当然其职责同样也应受到立法的规定和制约。
3.1.2 立法明确监管职责与范围, 用制度避免监管死角
结合我国现有的法律法规和国际通行的运输法律规范, 在立法中明确各级、各部门安全监管的具体职责与范围, 从审查具体工程项目到新装置、新技术的应用, 从安全行车到道路检修, 建立贯穿技术研发、工程设计、制造施工到验收交接、运行维护全过程的监管体制, 从时空上实现立法对高铁安全的全过程控制。
3.1.3 依法科学监管, 明确与铁路安全有关各方的职责
高铁安全立法不仅应当概括规定铁路运营企业领导与职工的职责, 还应当具体细化各个岗位职责, 并将其与特定的法律责任相联系。同时还应将安全监察岗位职责、应急救援责任人员职责, 高铁运行的一般参与人、路外人对高铁安全设施的维护职责等等都一一列明, 真正将高铁安全监管纳入社会化、法制化轨道。
3.2 完善技术规范, 严细技术标准
3.2.1 采用先进的运输指挥技术, 减少管理层次
先进的运输指挥系统在运输指挥调度中所发挥的作用是至关重要的, 同时其在预防和减少事故发生中也起着不可替代的作用。将全路网按区域划归不同的调度指挥中心, 广泛采用中心站管理方式, 不仅可以使调度监督设备直接跟踪列车运行的能力, 有线电话联络、无线列调与司机联系的能力大大增强, 而且充分发挥枢纽调度指挥能力。实现集中调度还可以有效避免因环节过多造成指挥信息流失, 防止指挥失灵和盲目指挥的发生。
3.2.2 安全标准严细化, 安全巡检制度化
铁路企业要满足其法定的安全义务, 就必须实施安全管理。采用先进的管理系统, 对操作要点、信号控制、车站自动广播及车辆的管理整备等, 实现自动化管理是十分必要的。在将新的高性能技术用到较老的基础设施中时, 原来旧有设施的较大的误差率等问题就显得格外突出, 甚至有可能导致事故。因此, 即使是安全性最高的技术也必须辅以日常化的检验检测制度, 随时检验、发现、记录、报告新的不适宜周围环境的问题。事实上, 与列车不能很好匹配的车轮型号、轮胎上的一个微小裂缝、甚至不利于救援的车窗都曾经成为造成重大事故或延误救援的决定性因素。此外, 相对于一般的铁路运输, 高速铁路的安全运营标准应当更加严格。在出现灾害性天气等运营环境恶劣的情况时, 应当及时取消行驶计划, 不可抱有侥幸心理冒风险上路。
3.3 完善高铁事故预防及处置措施
3.3.1 制定应急预案, 有效预防、高效处置高铁安全事故
高速铁路一旦出现事故, 容易形成伤亡人数众多、财产损失数额巨大的恶性事件。因此, 有针对性地提前制定并有计划地演练高铁应急反应预案, 除了能够避免或者有效防止一部分人为引发的事故外, 还可以在事故出现时及时转入应急状态, 避免事态进一步扩大, 争取有效救援时间, 有序展开救援, 将灾难带来的损失降至最低。
3.3.2 立法确立统一、合理的赔偿标准
一旦高铁出现事故, 无论基于合同义务还是一般救援义务, 高铁企业都责无旁贷地应当履行及时救助、合理赔偿、妥善安置的责任。立法应当基于我国国情和国际通行规则及时、合理地向事故受害人支付统一的赔偿额度。还可以采用一些如设立警示标志、举办追悼纪念活动等方式, 从精神上对受害人进行补偿和安慰。
3.3.3 完善事故责任调查制度, 分清事故责任, 依法追究责任人的法律责任
事故发生后, 应当首先进行全面详细的调查, 查清事故责任是其中最主要的任务。如果是铁路信号失灵造成的事故, 就应当由路网建设施工部门或者路网管理部门负责赔偿;如果是由于司机人为失误造成的事故, 则由列车运营企业进行赔偿。另外, 由于铁路运输保险制度的存在, 保险公司也在很大程度上承担了赔付责任。这样, 政府有关部门、铁路运营企业和受害者家庭, 按比例分担了责任, 也减轻了负担。在这样的前提下, 如果事故的善后处理仍然无人负责或争执不下, 或者确实有难以决断的案例, 最终还可以通过诉讼途径解决。
来源于：2012 铁道经济研究
