何恒攀

铁道警察学院法律系

一、《铁路法》刑事罚则存在的必要性

《铁路法》刑事罚则的修改面临的首要问题是修改的必要性问题, 而该问题又包含了两个层面:一是刑事罚则在《铁路法》中存在的必要性, 二是在《铁路法》修改大背景下刑事罚则随之修改的必要性。前一问题是后一问题的前提, 如果刑事罚则在《铁路法》中已无继续存在的必要, 丧失了立法价值, 这些条文在《铁路法》的修改过程中完全可以直接删除, 那么也就根本没有修改的必要了。

在法律修改的过程中, 一部法律中某些内容即便是明显与社会经济生活的发展不相适应, 大多数情况下也是在原有条文的基础之上结合修法需要对其进行修改, 如果某些条文确实已经没有生存的土壤, 就可能会被直接废除。但某一类、数个条文完全从一部法律中消失的现象却很少会发生。这是因为法律条文所调整的社会关系及其具体方面本身是长期、客观存在的, 不会凭空消失, 法律对之进行调整的需求相应地会一直存在, 法律修改的过程实质上也就是社会关系调整方式修改的过程。刑法的修改在所有法律中具有特殊性, 因为刑法成为一个独立部门法所依仗的不是其特有的调整对象, 而是刑罚这一特有的调整方式, 故明确哪些行为能够进入自身的调控范围是刑法所面临的特殊问题, 犯罪化与非犯罪化的问题是刑法修改过程中的永恒主题。在一定时期、一定范围非犯罪化的政策指引下, 某些罪名有可能被废除, 相关条文也会相应地被删除。例如随着经济体制的转变, 规定投机倒把罪的条文从刑法典中彻底消失。但即便如此, 在犯罪化仍然是我国刑事立法政策主流的背景下, 可以预见, 在刑法修改的过程中, 基本不会出现条文被大范围删除的现象, 或者可以说, 刑法条文存在必要性的问题在绝大多数情况下并不成为问题。而在《铁路法》刑事罚则的修改中之所以会面临这一问题, 是因为《铁路法》和《刑法》对同一问题进行了重复规定。

如前所述, 刑法作为一个独立部门法的特殊性决定了它和其他独立部门法之间在调整对象上是交叉关系, 如此一来, 关于某一类社会关系的犯罪和刑罚的相关规定就既可以规定在刑法典之中, 也可以规定在刑法之外。也即广义的刑法既包括刑法典, 也包括附属刑法和某些情况下出台的单行刑法。涉及铁路相关犯罪的规定即是如此, 其在《刑法》和《铁路法》中均有规定, 甚至某些条文的表述方式及内容在两部法律中几乎完全一致。《铁路法》的出台晚于1979年刑法典, 早于1997年刑法典。最高人民法院还曾于1993年颁布了《关于执行〈中华人民共和国铁路法〉中刑事罚则若干问题的解释》, 专门就《铁路法》中刑事罚则适用问题进行解释。《铁路法》刑事罚则所规定的涉及铁路犯罪问题在1997年刑法典中均有规定, 关于这部分刑事罚则在1997年刑法典施行之后的效力问题, 刑法典未作出规定, 虽然1997年《刑法》第452条的规定以附件的方式列举了予以废止和继续有效的条例、补充规定和决定, 但这一规定针对的是单行刑法, 而非附属刑法。而且由于《铁路法》这部法律本身仍然有效, 处于同一法律位阶的《刑法》也不可能对其效力问题进行规定。虽然学界基于不同理由对包括《铁路法》刑事罚则在内的附属刑法的效力问题存在一定争议, 但不管这些附属刑法的效力如何, 由于罪刑法定原则这一“铁律”在1997年刑法典中的确立, 缺少法定刑规定的附属刑法在司法实践中事实上不可能真正得到适用。在规定内容相差无几的情况下, 法官只依据刑法典就能直接对案件进行判决, 再参考附属刑法也就毫无意义。可见, 其效力问题实质上是一个伪命题。据此, 有学者认为, “《铁路法》中刑事罚则的内容实际上已失去原有的立法价值”[1]。实际上, 《铁路法》刑事罚则在当前所不具备的是其司法价值, 而非立法价值。至于其立法价值是否已经丧失涉及的是另外一个问题, 也就是前文所提及的刑事罚则在《铁路法》中存在的必要性问题。

《铁路法》刑事罚则立法价值这一问题的答案归根到底取决于刑法立法模式的选择, 也即刑法典和以附属刑法为代表的特别刑法的取舍。关于刑法立法模式的争论在我国从1979年刑法典通过之后就一直存在, 尤其是随着后来单行刑法和附属刑法的大量出台, 这一问题变得更加复杂。1997年刑法典的出台标志着刑法典在各种立法模式中占据了绝对优势, 此后单行刑法基本退出了历史舞台, 但大量的附属刑法仍然存在。虽然立法者更倾向于刑法典单一的立法模式, 但理论上关于立法模式的争论并未因此停息。一般认为, 不同的立法模式各有利弊。例如, 刑法典的稳定性较高, 威慑力相对较大, 以便于民众和司法工作人员掌握, 但适应性较差。附属刑法的适应性强, 但稳定性较差[2]。有学者研究发现, 关于经济犯罪的立法模式理论界长期以来见仁见智, 众说纷纭, 目前还没有形成通说[3]。实际上, 关于立法模式的争论不仅存在于经济犯罪领域, 涉及铁路的犯罪也包含在其中。在可以预见的时期内, 相应的争论仍会存在, 附属刑法的支持者要说服刑法典单一模式的支持者尤其是立法者绝非易事, 《铁路法》的修改也不可能承担刑法立法模式改革的重任。笔者主张在《铁路法》的修改过程中保留刑事罚则, 理由主要有两点:

第一, 在刑法典“一典独大”的立法现状下, 理论界仍然存在大量支持附属刑法的声音本身就说明这种立法模式存在特别的优势。而且就目前的研究来看, 支持在经济犯罪等领域采取以附属刑法为主模式的学者是多数, 否则在立法已经倾向性地采取了刑法典单一模式的情况下, 少数附属刑法支持者的声音必然会被淹没, 刑法立法模式的问题也将不再成为问题。如果某部法律完全保持和刑法典立法一致的步调, 草率地删除原有的刑事罚则, 那就相当于在达成共识之前, 为本来存在争议的问题作出了结论, 这不利于刑法立法的进一步科学化。

第二, 近年来修订的法律, 如《环境保护法》、《海关法》、《烟草专卖法》等, 新出台的法律, 如《反恐怖主义法》、《反家庭暴力法》等, 都毫无例外地保留了刑事罚则, 这种状况反映出立法的矛盾局面。一方面, 就刑法的立法而言, 立法者更倾向于刑法典单一模式, 主要原因在于1979年刑法典通过之后1997年刑法典出台之前, 大量单行刑法、附属刑法并存的状况造成了适用不便的混乱局面。以至于1997年刑法典通过之后, 面对修法的强烈需要和刑法典相对稳定性要求的矛盾, 立法者不惜采用修正案这一可能突破法律传统所采取的章节条款目格局的方式来满足修法需要。但由于1997年之前的附属刑法也大多属于缺乏法定刑规定、不具有可操作性的条文, 刑法典修改过程中的应对措施更多针对的是单行刑法, 而非附属刑法。另一方面, 由于实际起草者的不同, 就其他法律的立法而言, 相应的立法者可能并未意识到刑法所面临的上述问题, 因而保留刑事罚则可能更多是出于立法的惯性。但这种惯性恰恰为附属刑法的支持者提供了立法上的支撑, 不仅为立法模式实现多样化保留了可能性, 更为光大附属刑法这一模式提供了空间。《铁路法》的修改也应尽可能与刑法典之外的其他法保持一致, 对刑事罚则予以保留。

二、《铁路法》刑事罚则修改涉及的主要问题

(一) 犯罪种类的设置

《铁路法》刑事罚则修改面临的首要问题是如何设置其中犯罪的种类。一方面, 当前针对刑事罚则的修改相当一部分人建议新增犯罪种类。虽然现行条款对涉铁路犯罪的规定基本能够涵盖大部分犯罪种类, 但仍有个别行为存在被纳入其中的余地, 例如侵入铁路信息系统的行为、劫持火车或妨碍火车司机驾驶的行为、火车司机醉酒后驾驶行为等都在近年来被实务部门呼吁纳入《铁路法》刑事罚则调整范围。另一方面, 有的犯罪虽然也属于涉铁路常见犯罪, 但在《铁路法》中规定没有必要, 《铁路法》刑事罚则规定如果面面俱到, 变成一部针对铁路领域的“小刑法”, 反而无法突出那些铁路领域最具差异性罚则的针对性。例如《铁路法》第65条所规定的抢劫、敲诈勒索旅客财物, 伤害旅客, 寻衅滋事、侮辱妇女等行为虽然加入了“在列车内”的限定语, 但它们和发生在其他地方的同类行为并没有实质的不同, 在《铁路法》中另行规定没有必要。此外, 《铁路法》刑事罚则条文的布局总体上较为杂乱, 不能充分体现各行为之间的关联性。

根据2012年7月2日《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》的规定, 铁路运输法院管辖的刑事案件犯罪包括三类: (一) 车站、货场、运输指挥机构等铁路工作区域发生的犯罪; (二) 针对铁路线路、机车车辆以及通信、电力等铁路设备、设施的犯罪; (三) 铁路运输企业职工在执行职务中发生的犯罪。但是把涉铁路犯罪划分为这三类所依据的标准并非同一, 其中第一类犯罪是以犯罪发生的地域为标准, 第二类犯罪是以犯罪所侵害的对象为标准, 第三类犯罪则是以犯罪的主体为标准。这三类犯罪所包含的具体犯罪有的与铁路联系较为紧密, 而有的在铁路领域并未表现出显著的差异性, 没有必要全部在《铁路法》中另行规定。附属刑法所规定的犯罪种类在布局上也应当和刑法典一样, 基本按照犯罪所侵害的客体进行排序。此外, 由于法律语言的概括性、抽象性, 《铁路法》在对涉铁路犯罪进行规定时, 也不宜简单依据罪状的不同进行列举, 而应尽可能地把侵害同类客体的行为规定在同一条文中。因此, 应准确归纳涉铁路犯罪所侵害的客体, 在此基础上筛选出那些在铁路领域具有显著差异性的客体, 然后结合原有规定进行立法。涉铁路犯罪所侵害的客体种类繁多, 而根据《铁路法》第1条规定, 该法的任务是“为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行, 适应社会主义现代化建设和人民生活的需要”。可见, 涉铁路犯罪所侵害的客体总体而言包含铁路运输和铁路建设两方面, 二者相比重点又是铁路运输, 《铁路法》刑事罚则的原有条文中没有规定侵害铁路建设的犯罪, 从实践来看, 这类犯罪也鲜为发生。《铁路法》第42条规定, 铁路运输企应“保证铁路运输设施完好, 保障旅客和货物运输安全”。可见, 对于铁路运输而言, 最重要的是要保证运输安全, 危及运输安全的行为应是刑法打击的重点。而运输安全又涉及行车安全、道口安全、货物装卸等方面, 其中危及行车安全的行为在涉铁路犯罪中最为严重, 在《铁路法》刑事罚则中应重点体现。除此之外, 与铁路运输有关的某些活动虽不涉及运输安全, 但会对相关秩序和活动造成破坏, 例如制贩假票、倒卖车票等行为构成犯罪时虽然危害性相对较小, 但与发生在其他领域的犯罪相比, 同样具有显著的差异性。从犯罪主体角度来看, 刑法已规定的现有犯罪中, 除了铁路运营安全事故罪之外, 其他由铁路职工实施的犯罪和其他单位的员工实施的犯罪也没有本质差别, 刑法现有框架内的犯罪无需在《铁路法》中另行规定。

除了在刑法现有框架内对罪名进行筛选之外, 修改《铁路法》刑事罚则时也可以考虑将某些尚不构成犯罪或根据现有规定难以准确定性的行为加以规定, 例如劫持火车或妨碍火车司机驾驶的行为、火车司机醉酒后驾驶行为等。相比发生在公路等领域的类似行为, 这些行为确实发生的概率比较小, 而且在附属刑法真正发挥其作为刑法的作用之前, 《铁路法》也不可能为之创设新的罪名。但适用的频率并不是修法时参考的主要因素, 立法闲置的现象在我国并不少见, 《刑法》的很多条文在司法实践中也不常用, 甚至《铁路法》这部法本身也不是一部常用的法律。且除了《铁路法》之外, 刑法典和其他法律也不大可能对这些行为进行规定, 在《铁路法》修改过程中将其纳入刑事罚则能够起到立法独立成罪之前的过渡作用。

(二) 构成要件的规定

刑法条文对犯罪构成要件或罪状的表述往往最能体现其立法技术的高低。就涉铁路犯罪而言, 主要由刑法学人组成的立法团队立法水平不见得就比主要由铁路专业人士组成的立法团队高, 《铁路法》对相关犯罪的规定应比刑法典更为具体和精确。《铁路法》是《刑法》的前位法, 《刑法》中相应犯罪所违反的首先是《铁路法》的相关规定。如果《铁路法》刑事罚则的相关规定要反过来以刑法典的规定为参照, 其存在就会毫无意义, 完全沦为摆设。然而和许多其他法律中的刑事罚则一样, 《铁路法》的刑事罚则不仅没有起到引领刑法典的作用, 还表现出强烈的依附性。例如, 2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》之所以对《铁路法》刑事罚则进行修改, 主要就是因为《铁路法》和刑法典相关规定不一致。可以说, 《铁路法》在犯罪种类设置上对刑法典的引领作用一直就不明显。在这种情况下, 《铁路法》刑事罚则要发挥对刑法典的引领作用, 主要还应表现在对犯罪构成要件或罪状的规定上。

《铁路法》刑事罚则的现行规定也并没有完全照搬刑法典, 而存在某些与刑法典不同的可取之处。例如, 对聚众堵塞交通或者破坏交通秩序行为构成犯罪的主体, 1979年刑法典的规定也只涉及“首要分子”, 而不包括“骨干分子”。而《铁路法》在通过之初和经过2009年的修改之后, 相关规定仍然保留了“骨干分子”的表述。在否认附属刑法具有创制、修改和补充功能的前提下, 该条规定显然与刑法典的规定存在明显的矛盾和冲突[4]。虽然这可能是一处立法疏漏, 但客观上却能够起到补充和完善刑法典相关规定的引领作用, 对聚众犯罪的处罚也并非一定要按照惯例限于“首要分子”, 不宜简单以立法冲突为由将“骨干分子”的规定删除了之。再如, 《铁路法》第60条关于危险物品肇事罪的规定, 将单位也作为行为的主体, 也突破了刑法典关于该罪只能由自然人构成的规定。和前一问题类似, 2009年修改《铁路法》之时未删除单位犯罪的有关规定仍然可能是立法疏漏, 从修改未将刑法典对应的条文改为1997年刑法典对应的条文这一点上就能看出端倪, 但客观上却补充了刑法典关于该罪犯罪构成的有关规定。事实上, 附属刑法对刑法典的引领在我国并非没有先例, 例如“单位犯罪”这一概念就是由1987年通过的《海关法》首创。《铁路法》与刑法典存在的上述冲突在肯定附属刑法具有创设、修改和补充刑法典功能的情况下, 也就不再是问题。此次《铁路法》的修改如果能够高度重视立法技术, 完全可以在某些方面成为附属刑法的典范和刑法典的先导。

(三) 刑罚的配置

法定刑的配置是影响我国附属刑法功能发挥的最为关键的因素, 我国的附属刑法中自始至终就没有出现过配置法定刑的条款。在刑法立法模式观念和传统没有大的变革之前, 这一做法在一段时期内还会延续, 在包括《铁路法》刑事罚则在内的附属刑法中配置法定刑在短期内难以实现。法定刑的配置问题也是附属刑法今后改革中一直会面临的问题。在现有的格局下, 要使附属刑法还有一定的用武之地, 除了在犯罪构成的规定上更为细致、精确之外, 还需要在量刑的规定上存在不完全等同于刑法典之处。例如《铁路法》中关于铁路职工与其他人员勾结聚众哄抢铁路运输物资从重处罚和在列车内抢劫旅客财物、伤害旅客的从重处罚的规定, 这些规定虽然从立法根据上讲略显牵强, 但对于发挥《铁路法》刑事罚则的特有作用、对相关行为准确量刑具有一定意义, 而且通过法律的形式来对量刑规定进行细化也优于依赖司法解释的现行做法。在细化犯罪构成规定的同时, 确立打击的重点, 对部分行为作出专门的量刑规定, 将是短时期内《铁路法》刑事罚则发挥有限作用的关键和立法改革的努力方向。

参考文献

[1]江宜怀.《铁路法》中刑事罚则适用问题研究[J].铁道警官高等专科学校学报, 2005 (1) :36-41.

[2]何恒攀.论税收犯罪的立法模式[C]//刑法评论 (2012年第1卷) .北京:法律出版社, 2012:231-232.

[3]涂龙科.改革开放三十年来经济犯罪基础理论研究综述[J].河北法学, 2008 (6) :25-32.

[4]利子平.我国附属刑法与刑法典衔接模式的反思与重构[J].法治研究, 2014 (1) :46-51.

来源于：2017 铁道警察学院学报